雨花台区实施生态红线保护工作的困难与建议

马志伟

摘 要： 随着党的十八届三中全会明确提出和新修订《环保法》明文规定，“生态红线”这一旨在为维护自然生态系统服务，保障国家和区域生态安全，在重要生态功能区、生态敏感区、脆弱区等区域划定的最小生态保护空间的名词概念，上升成了国家政策和法律法规。在我区经济社会转型的重要关口、城镇化快速发展、可用土地资源日益减少的今天，科学、准确划定区域“生态红线”为保护和进一步放大雨花得天独厚的生态资源优势和效益具有积极重大意义。

关键词： 雨花台区； 生态红线

1. 我区“生态红线”实施现状

在2013年江苏省颁布的《江苏省生态红线区域保护规划》中，划定我区雨花台砂砾石层自然保护区、三桥湿地生态系统保护区、雨花台区烈士陵园（市直管单位）、牛首山和将军山风景名胜区5块生态红线保护区域，总面积为8.582km2；在2014年南京市编制下发的《南京市生态红线区域保护规划》中，在我区省级生态红线保护区基础上，增加了板桥北侧生态绿地（开发区城市森林）和将军山西侧生态绿地（梅山塌陷区）2块生态绿地保护区，面积为8.3km2。全区生态红线区域总面积16.882km2，占全区国土面积的12.56%。除雨花台砂砾石层保护区为一级管控区（0.002km2）外，其余均为二级管控区（16.88km2）。

2014年下半年，区委、区政府在进行细致调研基础上，研究通过了我区区级生态红线区域规划编制工作。计划在省、市在我区规划的7块16.882km2生态红线区域基础上，再编制规划菊花台公园、文莱风景区、花神庙天隆寺生态绿地、邓府山石刻园、板桥三山自然景区、莲花湖湿地公园、花神湖青少年活动中心、板桥生态园等8块具有自然与人文景观和生态防护性质区域。并委托环保部南京环境科学研究所负责对我区生态红线区域实施规划编制工作，具体规划方案将于2015年5月30完成。

2. 我区实开展生态红线工作的意义

2.1 奠定了雨花发展版图上的生态“聚宝盆”

在我区东部强化南站地区商业圈建设，南部加快推进梅山、开发区城市化建设推进，西部对接奥体新城经济圈，北部加快推进软件谷和“两桥”建设的版图上，这15块省、市、区级生态红线保护区就如同15个绿色聚宝盆被安布在我们的街道（园区），这些生态红线保护区不仅铲除了我们生态保护的“盲区”和“死角”，实现生态红线保护区的全覆盖；还大大提升了所在区域的生态文化含金量，只要合理科学的保护利用好，把每一个保护区独有的生态优势转化为竞争优势和竞争资本，把它们连接起来做好规划开发文章，打造成为雨花的生态大动脉。

2.2 筑牢了现代化新城区建设的生态“防火墙”

通过划定“生态红线”，严格界定保护区边界、桩位，把生态红线制度同环保审批制度相结合，一级管控区严禁项目开发建设，对二级管控区和区级生态红线区域内不符合保护区生态主导功能的新建项目一律禁批，对保护区周边可能会对保护区产生破坏作用的项目一律限批，确保项目发展符合生态保护需求。对符合生态功能要求，有利于进一步彰显生态效应，对生态环境具有反哺作用的项目进行积极引导、支持和帮助。通过行政和司法手段，切实严格保护好生态红线保护区，为全区转型发展筑起一道坚实的生态防火墙。

2.3 存的一些问题

区内实施生态红线规划工作刚刚开展，在摸排调研过程中发现我区部分生态保护区还存在一些不到位的现象。以我区唯一一家一级管控区雨花台砂砾层保护区为例进行分析，在该保护区存在的问题也是其他保护区不同程度存在的共性问题。

（1）区界划线不精准。目前，省、市级生态红线已经划定，但生态红线保护区域由于没有明确实地具体精准区域，目前均未设置生态红线标识牌和边界标志；如地处赛虹桥街道安德门社区十字岗东侧雨花台砂砾层保护区，该保护区距离江苏省地质勘察研究院南侧围墙外约50m，西、北至华威钢构厂围墙边，东南至拆迁区平地，总面积大约为200m2，保护区域没有精准的桩位和隔栏明确保护范围。

（2）责任主体不明确。每一个生态红线地块没有明确责任主体，生态环境能力建设工作均未开展；如国土部门是雨花台砂砾石层地质遗迹保护区的主管部门，环保部门是生态保护区的监管的监管部门，属地街道按属地原则进行具体保护管理，整治环境需要城管局负责执行，整治完毕后建设宣传栏、护栏等保护设施的职能牵涉到宣传、文化等部门，这些部门各管一块，一时难以协调，相关生态保护建设工作没能得到有效开展。

（3）经费保障不到位。生态环境能力建设与生态红线保护没有资金来源，如对拆除中可能牵涉到安置、费用等问题；财政这块没有固定保护经费，造成治理保护没有经费保障。另外，该保护区属一级管控区，不允许进行任何商业开发，也就无法形成借力开发来进行整治。

（4）保护能力不相配。我区生态保护工作面广、量大，而与之相适应的保障手段仍然不足，从事生态保护工作的专业人员、执法人员相对缺乏，环保部门作为生态保护区监管部门，执法队伍受限于编制约束，平时应对工业污染防治以及水气声环境治理已经捉襟见肘，根本抽不出力量进行生态保护区的巡查保护。街道（园区）作为属地管理的责任部门只配一名環保员，更无力从事保护区巡查保护工作。

3. 解决问题的一些建议

法规、政策的尊严在于执行，执行的前提是有制度的保障。我们在全市主城区率先制定规划区级“生态红线”，能否得到有效落实和执行，关键在于科学到位的建好章立严制。

（1）建立生态红线联席会议和问责制度。由区政府牵头，按照工作职能和管理权限，以条块结合的方式，将各生态红线区域的保护和建设职能分解到各属地街道（园区）和各职能部门，防止出现职责不清九龙治水的扯皮情况。各有关部门、街道（园区）及生态环境保护、利用、规划等领域的专家组成生态保护联席会议制度，每半年召开一次联席会议，研究重大事项，统筹协调，并进行通报点评考核。对失职、渎职的行为要进行严格问责，造成恶劣后果的要依法移送司法机关处理，通过严格；通过建立严格的问责机制，给我们每一个职能部门和属地街道（园区）的领导干部套紧生态红线的“紧箍咒”，要让生态红线成为每一个领导干部头顶的达摩克利斯之剑，确保“生态红线”如同党纪国法一样，成为大家不敢跨越的雷池。

（2）建立生态准入和补偿制度。将生态红线区保护要求纳入环保“三同时”体系，即新建、改建、扩建的基本建设项目、技术改造项目、区域或自然资源开发项目，其防治环境污染和生态破坏的设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用的硬性要求。把是否符合生态红线区域生态主导功能要求作为项目环保审批的先决条件，对生态红线区保护要求冲突的项目一律禁批、限批。同时，要建立生态补偿制度。制订完成区生态补偿机制实施意见、技术规范和资金管理办法等政策文件，严格控制生态红线区内土地和生态资源占用，确需占用且与保护要求不冲突的，由区政府按照“占一补一”原则，确保红线区面积和生态服务功能不降低。

参考文献：

[1] 高吉喜，邹长新，王丽霞.深化环境影响评价加强生态红线管控—划定生态保护红线深化环境影响评价[J].环境影响评价，2014（4）：10-14.

[2] 闻乃余.关于划定和落实生态红线的思考[J].污染防治技术，2015（2）：72-74.

[3] 霍妍， 孙会敏. 大黑山水土保持生态修复区典型植被空气负氧离子监测与评价[J]. 西部资源， 2012（6）：86-88.

[4] 马志超， 孔凡吉， 武敏. 浅谈土地质量地球化学调查评价在土地生态文明建设中的作用[J]. 西部资源， 2016（2）：52-53.