政府债务对经济增长影响研究的新进展

魏博文

[摘 要]财政分权、预算软约束、政府规模扩大、地方政府借款方式多元化等原因造成政府债务规模不断膨胀。学者们关于政府债务对经济增长的影响的观点主要分成三种，分别是：负效应、正效应和无关联影响。政府债务对消费也会产生影响，部分学者认为影响有限，也有学者认为政府债务对消费具有挤出效应。政府债务主要通过其高昂的债务成本、较高的利率以及评级机构降低主权信用评级对经济增长产生影响。政府债务规模膨胀会演化成债务危机，预防危机要做到以下几点：控制政府债务结构；调节国债市场利率；制定法律规则约束；加强市场约束；降低借贷成本；实行独立的货币政策；调整财政规则等。

[关键词]政府债务；经济增长；债务危机

[中图分类号]F810 [文献标识码]A [文章编号]1672-2426（2017）03-0034-05

政府债务问题一直是学术界关注的一个焦点问题。20世纪80年代的拉美国家的债务危机，以及近年来的欧洲主权债务危机都导致经济形势急剧恶化，延缓经济复苏的进程。学者们围绕政府债务的经济增长效应、影响机制，以及政府债务管理进行了深入研究。

一、政府债务膨胀的原因

近年来，很多国家，尤其是欧洲和拉美部分国家政府债务大规模增长。这些国家政府债务之所以出现膨胀，存在多方面的原因。主要有：

（一）财政分权

在其他条件不变的情况下，财政分权与地方政府借款成本上涨相关。通过权力下放，中央政府减少对地方政府支出的控制，降低地方政府制定审慎财政政策、支出管理和预算执行的激励（Poterba，1996？鸦 Bayoumi？熏Goldstein？熏and Woglom，1995？鸦Poterba and Rueben？熏1997）。德·梅洛（de Mello？熏1999）认为，地方政府往往无法调动资源，为数量不断增加的支出提供资金。权力下放会增加财政压力，导致地方政府更大的赤字和不断增长的债务。诺顿和乔纳森（Rodden？熏and Jonathan，2001）则认为，地方政府借款决策很大程度上受中央政府行为的影响，分权进程加快助推了地方政府的债务积累。

（二）预算软约束

钱颖一和巴里·温加斯特（Qian Yingyi and Barry Weingast，1997）认为，地方政府不能直接从中央银行得到帮助，因此地方政府的预算约束要比中央政府更为严厉。然而，中央政府的补贴却为地方政府提供了一个间接从中央银行得到帮助的渠道，因此，地方政府预算约束弱化，导致地方政府债务不断膨胀。

（三）政府规模扩大

政府债务上升与政府规模的扩大相关。20世纪许多工业化的国家政府开支都是十分巨大的，13个工业国（澳大利亚、奥地利、加拿大、法国、德国、日本、新西兰、挪威、瑞典、瑞士、丹麦、英国、美国）政府的平均规模从1913年占GDP12%上升到1990年43%。对于大型政府来说，公共债务占GDP的比例平均水平为79%，中等规模政府公共债务占GDP的比例为60%，小型政府公共债务占GDP比例达到53%（Tanzi and Schuknecht，1997）。

（四）借款方式多元化

地方政府绕过其所受的借款限制，通过预算外融资在发达国家和发展中国家都不少见（Farber，2002）。阿曼德等人（Ahmad et Al.，2006）分析发现，地方政府可以借助地方国有企业来融资。从1977年到1983年，澳大利亚地方国有企业负债上升三倍。售后回租也是地方政府规避借款限制的常用方式。丹麦地方政府曾经将学校、办公大楼等作为售后回租的标的物。针对地方政府的这种行为，丹麦中央政府规定地方政府必须将出售固定资产的资金存入银行10年以上。但是中央政府的这种规定没有起到作用，地方政府将资金投向长期债券，以期获得投资收益来支持地方政府的财政扩张。最终中央政府不得不对政府借款重新定义，将售后回租的融资方式纳入政府预算管理（Jorgen and Pedersen，2002）。

二、政府债务的经济增长效应

（一）政府债务对经济增长的影响

关于政府债务对经济增长的影响，学者们进行了大量争论，主要观点有：

1.负效应。部分学者的理论和实证研究表明，政府债务无论是内债还是外债都对经济增长具有负效应。比如，罗伯特·巴罗（Robert Barro，1979）在债务的可持续性通过筹集税收来实现的假设基础上指出，这种做法会降低潜在产出。谢卡拉克（Schclarek，2004）则利用59个发展中国家1970-2002年间的数据分析发现，外债对人均GDP增长具有线性负效应。

2.适度债务规模对经济增长具有正效应。绝大部分学者都认为，适度规模的政府债务对经济增长具有正效应，一旦超过一定阈值则对经济增长不利。比如，阿巴斯和克里斯坦森等（Abbas and Christensen，2007）通过建立一个跨越1975-2004年度的数据库，分析93个低收入国家内债对经济增长的影响发现，适度的内债水平对经济增长具有积极的作用，并通过改进货币政策、完善体制，提高私人储蓄，以及金融中介等途径发挥作用。阿绍尔（Aschauer？熏2000）利用增长模型分析公共债务的影响也得出，在阈值范围内，债务增加具有积极的影响，超过一定阈值则有负效应。

关于债务水平的阈值，学者们也进行了大量研究，并得出了具有较大差异的不同结论。主要观点有：（1）债务总水平占GDP比重超过35%-40%。派蒂罗等人（Pattillo et al.，2002）使用了93个国家1969-1998年的面板数据分析发现，债务水平净现值占GDP比重超过35%-40%，政府债务对人均GDP的影响就是负的。（2）外债占GDP比重超过20%-25%。克莱门斯等人（Clements et al.，2003）利用55个低收入国家1970-1999年的面板数据研究发现，外债对经济增长影响的转折点在外债净现值占GDP比例为20%-25%。（3）债务总水平占GDP比重为90%-100%。克里斯蒂娜和菲利普（Cristina and Philipp？熏2010）通过对欧元区12个国家的数据分析发现，自1970年开始40年来，政府债务占GDP比例达到90-100%时，是一个转折点，一旦超过这一转折点，政府债务对长期经济增长具有不利影响。卡门·莱因哈特和肯尼斯·罗格夫（Carmen M.Reinhart？熏and Kenneth S.Rogoff？熏2010）通过观察不同国家长时期的债务情况发现，债务水平较高的国家通常表现为同时期经济的低增长。外债水平超过60%，经济增长明显恶化；当债务水平高于90%债务阈值，经济增长将进一步恶化。通过进一步观测新兴市场国家外债水平的变化发现，外债水平高于90%的国家，经济增长率降低，通货膨胀明显变得更高。然而，约翰·艾恩斯和乔什·贝文斯（John Irons？熏 and Josh Bivens，2010）运用美国数据分析并没有发现高债务水平导致经济低增长的明显趋势，进而认为卡门·莱因哈特和肯尼斯·罗格夫关于债务占GDP的90%这一阈值的结论在方法上和经验验证上存在不足，其理论和数据基礎不稳固。因此，不能将这一阈值作为美国财政政策的指导。

3.无关联影响。谢卡拉克（Schclarek，2004）通过对24个工业国1970-2002年的数据进行分析发现，政府债务与GDP之间并不存在强有力的关系。

（二）政府债务对消费的影响

关于政府债务对消费的影响，学者们之间也存在不同意见，主要有：

1.政府债务对居民消费影响有限。大卫.李嘉图指出，在封闭经济中，政府债务不能直接影响私人部门的财富，因为政府债券同时代表了债券持有人的资产和纳税人的负债。这意味着作为私人消费的决定因素之一，政府债务将不会对消费产生影响。然而，李嘉图等价要求的假设条件过于苛刻，在现实中不可能实现。因此，林内曼和沙巴波特（Linnemann and Schabert，2004）提出了一个粘性价格模型，在这个模型中将政府支出和私人消费纳入到了代理人的效用函数中。在这个效用函数中，政府支出的冲击仅在某些情况下能够“挤入”私人消费。所以，在利用政府債务解释私人消费方面，国外学者认为政府债务的作用是有限的。

2.政府债务对消费具有挤出作用。皮尔斯曼和鲍茨（Peersman and Pozzi，2004）分析发现，不断增加的政府债务意味着家庭未来较高的税收负担，由于家庭违约风险加大，银行可能会降低对家庭的信贷。因此，家庭将无法平稳消费。波茨、海伦和多斯科（Pozzi？熏Heylen and Dossche，2004）利用OECD国家的面板数据进行分析也得出了同样的结论。

罗伯特-保罗·波本等人（Robert-Paul Berben and Teunis Brosens？熏2004）从挤出效应的角度分析政府债务对消费支出的影响。他们利用1983-2003年的数据，通过对17个OECD国家分析后发现，高负债国家会出现挤出效应，扩张性财政政策的效果会通过私人消费的下降而挤出一部分；低负债国家，私人消费对政府债务的变化不敏感。

三、政府债务影响经济增长的内在机制

（一）高昂的债务成本

负债累累的政府通常面临着更高的借贷成本。政府的政党构成会影响到政府的借贷成本。政府的行政机关和立法机关由不同的政党或联盟掌控，往往会造成赤字加大和融资成本高昂（Bohn and Inman，1996；Lowry and Alt，1997）。但巴罗和罗伯特（Barro，and Robert J.，1979）认为，未预期的高通货膨胀率可以减少政府债务的实际成本。大卫·勒博（David E Lebow？熏2004）通过对日本政府债务的研究发现，日本政府债务很高，尤其考虑到人口老龄化和金融体系的负债情况，这一债务水平会更高。日本采取的降低政府债务的方法是日本银行货币化其政府债务。截至到2003年年底，扩张性货币政策增加了日本央行的资产达GDP的17%，直接降低了政府和央行的债务。如果扩张性货币政策能够导致临时性物价上涨的话，综合债务率还会进一步下降。

（二）政府债务引起的高利率

长期利率是政府债务影响经济增长的一个重要渠道。预算赤字引起的政府债务融资会导致利率上升，挤出私人投资，损害潜在的经济增长。如果较高的公共融资需求推高主权债务收益率，这会导致资金由私人部门流向公共部门，私人部门的利率上升，私人支出减少（Elmendorf and Mankiw？熏1999）。

埃里克·M·恩根和R·格伦·哈伯德（Eric M·Engen and R·Glenn Hubbard，2005）的研究发现，扩张政府债务引起的高利率会减少投资、抑制对利率敏感的耐用消费品支出，会缩水家庭持有的财产价值，通过财富效应间接损害了消费支出。而这些潜在的不利后果的程度取决于联邦政府债务在何种程度上提高利率。通过对联邦政府的债务和利息率进行实证分析得出，假定其他条件都不变，政府债务占国内生产总值比例增加1%，很可能会导致长期实际利率增加约3个基点。（Carmen M·Reinhart and M·Belen Sbrancia，2011）。

与以上观点不同，一些学者的研究发现，政府债务与利率之间没有相关性，从而对经济影响不明显。比如，格尔、威廉和皮特（Gale？熏William？熏and Peter Orsag，2004）研究认为，利率和赤字之间存在联系，而利率和政府债务之间并不存在相关关系。加里·汉森和塞拉赫丁（Gary and Selahattin，2011）通过对日本政府债务问题的分析却也发现，日本政府债务占GDP的比重上升速度很快，1990年时政府债务占GDP的比重大约15%，2010年则达到110%，债务率较高，但是政府债券的利率却很低。这主要是因为，日本全部政府债务的95%由国内持有，政府债券持有人预期未来政府有足够的税收收入，可以将债务率降低至一个比较“合理”的水平。因此，在日本，高债务并没有引起高利率，对消费和投资的影响并不是十分明显。这是日本政府债务的特殊性所决定的。

（三）评级机构降低主权信用评级

信用评级机构在欧洲主权债务危机上起到了推波助澜的作用。国家信用评级可以分解为系统因素和随机因素两部分，资本市场风险溢价（即政府债务的信用利差）不仅会受到信用评级系统因素的影响，同时也会受到随机因素的影响。评级机构“武断”地降低了主权国家的信用评级，导致主权国家抵御债务危机的能力下降，甚至出现债务危机。2009-2010年间，欧盟成员国相继出现债务危机就是一个很好的证明（Manfred Grtner？熏Bjrn Griesbach and Florian Jung？熏2011）。

四、预防政府债务危机的对策建议

（一）控制政府债务结构

政府债务结构对金融危机的概率和严重程度具有重要的意义。国际债务结构在很大程度上是由国际金融市场决定的，而国内债务的结构，是在政府的控制下。阿纳斯塔西亚·古西那（Anastasia Guscina？熏 2008）通过对新兴市场国家政府债务结构的分析发现，不稳定的宏观经济环境，较差的制度特征，以及政治上的不确定性阻碍了国内债务市场的发展以及资产证券化的发展。政府可以奉行稳健的宏观经济政策和建立运作良好的机构，在投资者中建立良好的信誉，投资者将会愿意长期持有政府债券，政府债务危机也不太可能发生。

（二）調节国债市场利率

美国国债市场是最具流动性的、透明的市场，国债市场上的利率是投资者预期美国政府是否能够偿还债务的晴雨表。国债市场的利率越低，反映全球投资者想要持有美国国债的需求越大，债务危机可能性越小？穴Bivens，2010；Irons，2010？雪。中国的实践也证明了这一点。中国通过控制利率、定向信贷和持续的、正的通货膨胀率有效降低了国内债务（Aizenman oshua and Nancy Marion，2010）。

（三）制定规则约束

中央政府通过法律法规对地方政府债务操作进行管理，管理的指标包括地方政府赤字上限、地方政府偿债能力指数、地方债务累积上限和地方公共支出水平（Singh and Plekhanov，2005）。波特博和希克（Poterba，1997；Schick，2000）研究发现，在美国，地方政府的支出上限管理对降低地方政府开支起到了显著影响。

（四）进行市场约束

莱恩？穴Lane？熏1993？雪指出，市场约束会对政府的借债行为形成约束？熏但是？熏这需要一些相应的制度基础。首先，国内的金融市场必须是自由的、开放的和完善的，政府无法通过对金融中介的管制或干预把自己置于借款人的优先地位。其次，政府的未偿付贷款和偿款能力等信息必须及时对投资者公开。再次，中央政府以可信的方式表明其不会在地方政府濒临破产时进行援助的立场。最后，政府要有专门的部门负责市场信息到借款政策的传导。

（五）降低借贷成本

最小化政府借贷成本也是避免政府债务危机的重要手段。利用资本市场的管理规则和国家税收政策可以鼓励对地方政府债券的投资。地方政府债券发行量增加会降低交易成本和信息成本，大量的融资工具会降低地方政府借款的成本（Luiz R.De Mello？熏Jr？熏2001）。

（六）实行独立货币政策

政府债务总量反映的是资本市场所吸收的公共债务规模，但是却不能反映政府的偿债能力和政府预算的可持续性（Doi？熏2006）。吉野·直行和尤韦·沃尔默（Naoyuki Yoshino，Uwe Vollmer，2014）通过对比希腊和日本后发现，希腊的政府债务在GDP中的比重低于日本，希腊却爆发了债务危机，并且迅速在欧盟内部蔓延，引发欧债危机。然而日本却没有出现债务危机。究其原因，希腊的政府债务主要掌握在非国内居民手中，投机者具有很多的投资选择，利率水平较高，作为宏观调节的货币政策缺少独立性，极容易出现债务危机。而日本的政府债务大部分集中在国内居民手中，国内居民的投资选择比较少，日本银行持有大量国债，利率在一个较低水平上波动，而且日本能够实行独立的货币政策，日本央行可以自行决定购买政府债务。所以，即便日本政府债务率高于希腊，日本也没有出现债务危机。

（七）调整财政规则

2008年金融危机引起公共债务迅速积累，最终导致欧洲主权债务危机。在利用OLG模型检验德国、美国、英国、日本四国政府债务和资本形成的关系后，得出了主权债务上限。2011年这四个发达经济体接近或超过了这一债务上限，需要重新调整长期的财政规则，包括马斯特里赫特条约，使其能够维持足够的资本密集度，经济增长能够保持在高收入水平上（N.Bilkic，B.Carreras Painter，T.Gries，2013）。

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責任编辑 魏亚男