面向非常规突发事件的应急联动探究

严利华 杨丹

摘要：非常规突发事件的应急联动是一个涵盖多个要素和环节的概念。我们有必要全面认识这一概念，并在“大应急”理念下加强应急联动建设。结合我国当前的应急管理体系，非常规突发事件应急联动中存在诸多不足。可从“一案三制”、参与主体、信息、资源等方面入手，为实现非常规突发事件中的高效联动提供可行的对策和建议。

关键词：非常规突发事件；应急联动；“一案三制”；参与主体；信息；资源

中图分类号：C93 文献标识码：ADOI：10.3963/j.issn.16716477.2017.01.0003

收稿日期：20160809

作者简介：严利华（1979-），女，四川省旺苍县人， 华中师范大学新闻传播学院讲师，博士，主要从事应急管理、危机传播等方面的研究；

杨丹（1982—），男，湖北省孝感市人，湖北省社会科学院助理研究员，博士，主要从事应急管理、社会稳定评估方面的研究。

*基金项目：安全预警与应急联动技术湖北省协同创新中心开放式课题（JD20150504）；国家社科基金重点项目（13AXW012）

自本世纪以来，不论是美国的“卡特里娜”飓风、中国的“5·12”汶川地震等自然災害，还是SARS、禽流感、埃博拉病毒和中东呼吸综合征（MERS）等公共卫生危机，或是美国“9·11”、波士顿爆炸案等恐怖袭击，还是马航MH370失联等等，这些事件影响范围非常广泛，后果十分严重，且情况极其严重、复杂，常规的处置应对方式难以化解危机。如何高效应对非常规突发事件，是摆在我们面前必须正视和亟需解决的重要问题。本文尝试研究分析此类突发事件的主要特点及内在规律，有针对性地提出加强应急联动系统建设的对策建议，以提高政府及公众的应对能力。

一、认识非常规突发事件的应急联动

西方有学者将突发事件分为常规突发事件、非常规突发事件和复杂突发事件[1]。他们认为非常规突发事件是在可预测性、规模、复杂性和不确定性等方面介于常规突发事件和复杂突发事件之间。美国学者Louis K.Comfort也有类似的观点，认为常规突发事件、危机、重大危机是突发事件的三种类别，其区分标准涵盖事件的规模、范围和级别，以及事件的新奇性与复杂性[2]。很多西方学者认为，对于一般的常规突发事件，常规的手段就可以应对，而对于非常规的突发事件、复杂突发事件及危机，常规的处置手段是无法应对的。

在国内，非常规突发事件的概念是随着我国学者对相关研究领域的深入被提出来的。国家自然科学基金委在2008年指出：“非常规突发事件特指影响范围非常广泛，后果十分严重，社会没有或极少经历过的、缺乏对其演化规律知识和处置经验的大规模突发事件。”[3]国家自然基金委在“非常规突发事件应急管理研究重大研究计划”2013年度项目指南中进一步提出：“非常规突发事件是指前兆不充分，具有明显的复杂性特征和潜在的次生衍生危害，而且破坏性严重，采用常规管理方式难以有效应对的突发事件。” [4]还有学者指出，非常规突发事件是指那些往往发生前兆不充分、诱因不明确，在社会生活中突然爆发，前所未遇、猝不及防或防而无效，人类难以预料或即使有所察觉但用常规管理方式仍然无力应对，具有明显复杂性特征和潜在衍生危害，破坏性极为严重，对社会系统的基本价值和行为准则产生严重威胁，危及社会秩序的突发事件[5]。可见，在我们国内，非常规突发事件的概念尤其强调事件本身的复杂性和人们对事件处置和应对的非常规性。

应急联动，作为一个具有整合性的概念，国外与之相关的研究主要涵盖公共危机管理中的应急准备、应急协作、应急响应等3个关键内涵。应急准备主要是针对可能发生的事件和状况，为快速、有效开展应对工作而提前开展的组织准备和应急保障。应急协作强调的是为了共同的目标，各相关利益主体之间的协调与配合，包含资源、技术、信息等方面的协作。应急响应是突发事件发生后各行动主体按照预案或商议好的行动方案而展开的一系列救援行动。国外在应急管理方面的研究一贯强调“治理”理念，认为应急管理是一个涵盖了多个利益相关主体且能够共同参与应对的多元系统，这个系统可以分权、分层次完成目标任务；并认为应急管理不能只是政府的事情，诸如非政府组织、企业、媒体以及公众都需要自觉自愿地参与到应对危机的各个环节，以实现危机的高效、协同应对。应急联动正是这个意义上被提出来的。

国内对应急联动的理解主要源于政府的突发事件应急管理实践。1994年，时任总理朱镕基出访美国期间参观了芝加哥的城市应急联动系统，当即指出：“城市应急联动系统是一个城市现代化、城市功能成熟的重要标志，这一经验值得中国广泛借鉴。” [6]于是，“应急联动”这个概念进入国人视野之中。随着社会经济发展和客观现实的需要，与“应急联动”这一概念相关的实践不断开展。2002年，广西南宁建成了中国第一个城市应急联动系统。之后许多地区和城市也开始探索，签署了一系列的联动协议。与此同时，随着对公共危机管理认识的深化，各界逐步认识到应急联动不仅仅是单纯的强调政府及相关部门之间的协调联动与合作，也要充分认识到各类组织、公众及社会力量共同参与公共危机管理的重要意义。强调在应对公共危机的过程中，广大的社会力量应该与政府一起共同应对、协作完成，才能有效应对种种危机。

在我们看来，应急联动的概念有广义和狭义之分。从狭义上讲，应急联动即在应急中联合行动，主要是指在应急响应和处置环节的各行为主体共同参与、联合行动，以实现有效救援的目的。从广义上讲，应急联动是大应急概念下的大联动，涵盖了应急准备、应急响应和应急协作的关键内涵，涉及应急管理事前、事中及事后各个环节，也包括各个行为主体及其相关的制度环境。在本研究中，笔者倾向于采用广义的应急联动，认为应急联动是指各行为主体或利益相关者为实现对公共危机的强力控制和有效救援目的的行动方案及其相关制度、运行方式的总称。具体应包括参与主体、“一案三制”（预案、体制、机制、法制）、资源保障、信息沟通与共享、行动方案等方面。

鉴于上述认识，我们认为非常规突发事件的应急联动，主要涵盖以下几层意思：第一，较一般突发事件，非常规突发事件的应急联动更具有现实紧迫性，联动的对象和范围更加宽泛。第二，针对破坏力极强的非常规突发事件，维护公共利益才是应急联动的目的。第三，非常规突发事件的跨时空、跨灾种和多环节特征必然注定应急联动的基本方式是最大限度地汇聚各方资源，使多方力量和资源共同参与事件应对的各个环节。第四，应急联动过程中的参与主体非常广泛，所有在应急管理过程中影响决策的组织或个人都应该甚至必须包含其中，包括相关政府部门、机构、社会组织、公民个体及其他利益相关者等。第五，非常规突发事件应急联动内容与应急管理体系密切相关，涉及参与主体、“一案三制”、信息沟通、资源保障等。

二、非常规突发事件应急联动的必要性

约翰·霍兰（John Holland）的复杂适应系统理论（Complex Adaptive System）认为，系统中的个体能够与系统环境以及系统中的其它主体发生交互作用；正是在这一交互作用的过程中，个体不断学习和积累经验，并且能够根据经验改变自身，从而适应环境变化的要求。系统的复杂性正是由于这种系统的适应性造成的，即“适应性造就复杂性”[7]。同时，复杂系统的演化具有突现性、不稳定性、非线性和不确定性等特征。不管是自然界还是人类社会，作为人类的生存环境，时刻都处于变动之中。由于主体的个体差异性、主体对利弊判断的差异性及不同主体之间的交互作用，加之环境自身变化的不可预期性，使得“复杂性”成为社会风险最为重要的特征之一。而非常规突发事件成为当前社会风险的重要表现形式，在整个社会系统中呈现出了明显的不确定性和复杂性。

当前，这种不确定性和复杂性已在各类非常规突发事件中得到了充分体现。随着人类经济社会活动的频繁，极端天气、地壳变动和农林受害加剧，自然灾害呈现出群发性和巨灾型特征，具有难以把控的复杂性和不确定性；科技的发展和生产方式的改变，增加了生产规模，提高了生产效率，但同时出现了超越常规的损害性和复杂性；疾病传播的交叉性、危险性和全球化，有毒物质及环境对人类健康的致命性破坏，使得公共卫生事件具备天然的交叉性和复杂性；全球化和社会转型的加剧，使我国社会成为多重矛盾的交汇点，极易促发各类超越常规的复杂性社会安全事件。由此，社会系统中非常规突发事件具有了更加显著的跨时空、跨灾种的特征，对事件的处置和应对提出了更高要求，必然不是某个部门、某个地区甚至某个国家可以独立应对的，需要各方力量协同应对、联合行动，这与赫尔曼·哈肯早年的思想不谋而合。

德国著名物理学家赫尔曼·哈肯（Herman Haken）在20世纪70年代就提出了协同理论。他指出，各个系统尽管属性不同，但在整体环境中却又相互影响、相互合作，不断提升整体效能[8]。本文中的应急联动涵盖了应急准备、应急响应和应急协作的关键内涵和应急管理的各个环节，具有系统性、协作性特征。同时，对于非常规突发事件而言，其应急联动过程也是系统行为，涵盖多个参与力量和手段，可以通过规则的制定来管理相互关联的各个参与主体，并不断提升整体效率。在应对中，必然要求各利益相关者统一行动、协同合作，实现政府与社会组织、媒体、公众等协同联合，并在联合行动的动态过程中明晰权责，优化资源配置，信息互通，才能最大限度发挥协同效应。

《中华人民共和国突发事件应对法》及相关的法律法规、预案，都明确规定了突发事件应急管理的工作原则：“统一领导、军地联动，分级负责、属地为主，资源共享、快速反应”，十分重视各级政府部门和组织间的协调、配合。非常规突发事件影响范围广、破坏力大，应对和处置过程相当复杂，应对的主体涉及多个部门、多个地区和行业。有必要让各级地方政府获得更多的自主权，让更多的部门、社会组织和个体得到政府的授权，让更多的参与主体共同参与、协同合作，使权力与资源高度集中整合，从而保障政府的管理和服务职能充分发挥。

以 “5·12”汶川地震为例，地震后发生后，党中央、国务院和各级党委政府立即果断采取一系列有力措施，全力以赴、众志成城，民政、地震、卫生、交通、铁路、民航、商务、财政、水利、国土、公安等24个单位和部门均在第一时间部署开展相关救援工作，紧急集结全国各地20余个兵种10万余名部队官兵投入抗震救灾，20万志愿者相继参与到救灾中。地震主要波及到的四川、甘肃、陕西、重庆、云南等10省（区、市）的417个县（市、区）等地政府因灾而动，坚持协同应对[9]。此次抗震救灾参与部门之多、行动之快、效率之高创许多历史之最，“中国速度”、“中国力量”和“一方有难、八方支援”的大应急精神进一步得到彰显。

三、非常规突发事件应急联动的现状

自2003年以来，我国初步形成了以“一案三制”为代表的“横向到边、纵向到底”的应急管理体系，尤其是近几年，实现了国家应急管理体系建设的历史性跨越。然而，就全国范围来看，虽在非常规突发事件应对过程中可以相互支援、协作，但应急联动机制尚不健全，仍没有建立起统一高效的指挥调度平台，其联合行动面临许多诸如地区阻隔、部门分割、利益分配、技术支撑等多方面的困境。

（一）“一案三制”的内容和形式仍需不断完善

在非常规突发事件的应急管理中，应急处置和决策具有极大的挑战性，相关管理部门和决策主体承担着巨大责任，同时也面临巨大风险。因此，必须要有一套专门针对非常规突发事件的预案、体制、机制和法制，明确应急决策主体权责，从而实现非常规突发事件的高效应对。

一是應急预案可操作性有待增强。应急预案即预先制定的紧急行动方案，是指根据国家和地方的法律、法规和各项规章制度，综合本部门、本单位的历史经验、实践积累和当地特殊的地域、政治、民族、民俗等实际情况，针对各种突发事件而事先制定的一套能切实迅速、有效、有序解决突发事件的行动计划或方案[10]。有了应急预案，就可以使政府应急管理工作制度化和程序化，做到有章可循、有据可查。当前还存在预案内容的针对性不强、缺乏操作性等问题。某些地方预案和部门预案甚至“照猫画虎”，导致在实际操作中可能出现“误导”的危险。还有一些预案没有实地演练，尤其是非常规突发事件应急预案的演练相当缺乏，预案的可操作性和有效性得不到检验。同时，预案之间也存在相互“孤立”，上下承接不顺、左右衔接不好等问题，如现行的各级政府总体预案、各部门预案主要以垂直方式建立，存在预案“同质化”问题，在平行的地区、部门之间，预案存在无法有效对接、难以应急联动等。

二是应急管理体制权责需进一步明晰。应急管理体制是一个由横向机构和纵向机构、政府机构与社会组织相结合的复杂系统，包括应急管理的领导指挥机构、专项应急指挥机构以及日常办事机构等不同层次[11]。目前，中国的应急管理体制以各级政府为应对主体，并将县级政府作为职责重心，规定了社会动员原则，但并未特别针对非常规突发事件建立多主体、多层级协调顺畅、运转灵活的应急组织体系，对基层政府应急管理的权力与职责配置失衡，也未明确规定各类社会主体在应急管理中的角色与职责，社会动员原则难以落实[12]。目前我国虽已建立了以行政机关为主导，管理层级明确的突发事件应急管理组织体系，而这种以政府为中心体制，更多体现的是国家应急管理机关的机构设置、领导隶属关系和管理权限划分等方面，没有充分体现多元主体共同参与、协同应对突发事件的思想。

三是应急管理机制亟待完善。应急管理机制，是指突发事件预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援以及善后恢复与重建等全过程中各种制度化、程序化的应急管理方法与措施[13]。它既是政府应急管理工作的流程，又体现了政府应急管理的各项具体职能，贯穿于突发事件防范、处置和善后处理的整个过程中。建立应急管理机制是为了实现从突发事件预防、处置到善后的全过程规范化流程管理。本着“构建统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效的应急管理机制”，我国应急管理机制主要有9个部分：预防与应急准备机制、监测与预警机制、信息报告与通报机制、应急指挥协调机制、信息发布与舆论引导机制、社会动员机制、善后恢复与重建机制、调查评估和学习机制、应急保障机制[14]。但“条块分割”带来的挑战仍然存在，某些部门的垂直领导可能架空属地政府的应急指挥权。

四是应急法制建设任重道远。自1954年首次实施戒严制度以来，中国颁布了一系列处理突发事件相关的法律、法规。如《中华人民共和国国防法》《中华人民共和国戒严法》《中华人民共和国安全生产法》等，基本形成了我国应对突发事件的法律体系。不同于上述针对特定突发事件的单项法律法规，2007年颁布的《中华人民共和国突发事件应对法》作为第一部关于突发事件应急管理的综合性法律文件，极大地推动了应急管理的法治化进程。这部法律有政府部门共同负责、相互配合及社会动员的相关内容，也规定了公民、法人和其他组织参与突发事件应对工作的义务，还有在应急处置与救援过程中各部门协调的相关规定。但是，目前仍然缺少对应急联动比较明确、系统的表述，也需要出台有关应急联动的综合性的规范文件或标准。同时，现有法律法规着重强调了以政府为主体，明确各级政府合法性及权责规范，而对于其他参与主体在应对突发事件中的角色、权责、程序及方法等没有明确表述。在针对突发事件应对过程中的各参与主体的地位作用、权责分割、运行规则、技术手段与标准、处置程序、经费物资保障等，都还未出台相关法律规范。法律还未对各非政府主体开展应急处置进行授权。所以，在影响范围广、破坏力强、情况复杂的非常规突发事件中，缺少有关应急联动明确的法律保障。

（二）非常规突发事件中各主体联动意识和参与度需要的提高

在非常规突发事件的应对过程中，只有将各政府部门、机构和非营利组织、非政府组织、企业、公民、媒体等广大社会力量共同纳入到非常规突发事件应对和处置体系中来，使各个参与主体自觉自愿地出资出力，发挥其各自优势，将事件破坏力和影响降到最低，才能有利于防止事件进一步恶化。如，2001年的“9·11”事件，美国政府、企业、社会民众、非政府组织、媒体、志愿者、医疗服务组织等，均主动参与到救援过程中，成为极其重要的救援力量，发挥了关键作用；2005年的英国伦敦连环爆炸事件中，志愿者人数高达50万，参与及时救助，不可或缺；2011年 的“3·11”日本福岛地震中，日本社会民众、志愿者和非政府组织在政府还没有启动危机应对程序之前就已经开始行动，有组织地开展自救互助。而长期以来，中国在应对突发事件的过程中一直是将政府作为主体，而忽略了其他非政府主体所具有的自身优势，虽然近年来各种社会力量的参与度不断提高，但至今还没有形成广泛而深入的社会参与格局，没有充分发挥非政府主体的作用。

（三）非常规突发事件应急联动中的信息沟通和共享需要的加强

1948年，被称为“信息之父”的数学家香农指出：“信息是用来消除不确定性的东西。”[15]非常规突发事件的高度不确定性，以及影响的超时空性带来的风险和危机，正需要借助信息来应对和解决。就如香港科技大学教授丁学良指出的那样，中国社会庞大而复杂，出问题是常态。因此政府面临持续的任务和挑战，要不断提高执政能力，其中信息是关键——在复杂的社会系统运转中起着调节器的作用，决定着系统资源作用的适当发挥，决策者需在高质量和正确的信息基础上才能做出正确的决定[16]。可见，信息的作用和价值何其重要！在非常规突发事件中更是如此，有效的信息沟通对事件的应对、处置起着举足轻重的作用。而在具体的应对过程中，各种各样的因素会导致各部门、机构以及相关主体之间的信息不畅，从而带来地区之间、部门之间、行业之间及机构之間出现信息整合不够，共享不充分。甚至因立场、利益等多种因素的考虑，有些相关部门在非常规突发事件信息披露中还存在瞒报、虚报或捏造信息的现象。

在非常规突发事件信息传播发布中，有的地方和部门出于利益和稳定的考虑，经常报喜不报忧，甚至会传播一些不实信息，导致信息失真。当真实的事件信息一旦被公众知晓，将可能带来极大的社会恐慌和混乱，对事件的应对带来更加不利的影响，如2003年“非典”危机就曾出现过这样的状况。尤其随着网络传播和自媒体的介入，公众如今有了更多渠道了解事件的有关信息，而这些非官方来源的信息在没有相关部门及时回应的情况下更容易引起公众的关注和广泛传播，如若得不到及时和正确的引导，可能会滋生各类谣言，从而加剧非常规突发事件的现实危机。

（四）非常规突发事件应急联动中的资源整合与保障力度需要的提高

突发事件应对法明确规定，各级政府是突发事件应对的指挥机关，这在一定程度上实现了政府内部能力的整合。然而，在非常规突发事件的特殊情境下，仍然难以对各种公权力掌握的应急资源进行统一协调和调度。目前，在应对非常规突发事件的过程中，虽然有很多地方和相关部门建立了应急联动机制，但部分政府部门在实际操作中仍然各自为政，沿袭长期以来因部门阻隔、区域阻隔及行业阻隔而形成的地方主义、部门主义和行业保护，无法有效协调、形成合力。各区域之间、部门之间及行业之间因资源分配和职能分割，以及其他各参与主体的自我分散，大大增加了其相互沟通、协调的难度，使其在应对非常规突发事件时无法确保其时效性，难以快速反应和及时处置。非常规突发事件发生以后，往往需要大量的人、财、物等资源保障，这就要求各个政府部门之间、地区之间、不同行业之间及其他参与主体之间的统一协调，彼此配合，实现各职能和相关资源的最优组合。但实际上，目前相关法规、政策中没有保障应急物资投入的强制性措施，这就使得各政府部门的层级关系、部门分割，地区、行业之间的条块分割和参与主体缺乏统一规范，容易导致资源重复配置，造成资源的闲置和浪费，难以实现资源的有效整合，从而影响应对非常规突发事件的资源保障效能。

四、进一步加强非常规突发事件应急联动的对策

（一）在“大应急”理念下，针对非常规突发事件应急联动需求强化“一案三制”建设

一是强化预案中的应急联动相关内容。针对非常规突发事件的特殊性，应急联动对应急预案提出了更高的要求。需要在辨识和评估潜在重大危险、事件类型、发生的可能性、发生过程、后果严重程度的基础上，进一步对应急管理机构、权责、人员、技术、装备、物资、救援行动及其指挥协调等预先作出安排，以明确在应对非常规突发事件进程中谁来做、怎样做、何时做、拿什么来做、做到什么程度等等问题。

二是建立非常规突发事件应急联动的管理体制。非常规突发事件对常态的党、政、军等公共权力秩序必然产生影响，原本的管理体制无法满足非常规突发事件应急管理的现实需求。而非常规突发事件的应急联动体制既要适应我国当前的突发事件应急管理体制，又要满足非常规突发事件应急管理的现实需要。所以，非常规突发事件的应急联动体制既要体现国家应急管理机关的机构设置、领导隶属关系和管理权限划分，还要体现政府与其他社会力量在社会风险治理中的互动，以及多元主体共同参与、协同应对非常规突发事件的主旨。

三是完善非常规突发事件的应急联动机制。需要制定由预警机制、联动机制和保障机制组成的、涵盖所有应急联动主体在内的、面向预防与准备、监测预警及应对处置等全过程并实施制度化、程序化的应对方法与措施的非常规突发事件应急联动机制。预警机制主要包括信息收集、评估研判、风险监测与预警信息发布等机制；联动机制则主要包括管理协调、多元联动、信息沟通和资源共享等机制；保障机制则包括法律保障、善后评估、问责与免责、标准规范与系统安全等机制。

四是加强法制体系建设，为非常规突发事件的应急联动提供法律保障。针对非常规突发事件，急需出台各参与主体地位、权责分配、运作规则、处置程序、专业技术手段标准、经费物资保障等相关法律規范。需要法规对各参与主体（如电力、能源、运输、通信等相关公共企事业单位）在自身运营范围内的必要应急处置进行授权，尤其是对于非政府参与主体在非常规突发事件应急管理中的定位、授权问题，需进一步健全相关法律、法规。同时要建立和健全应急管理工作全过程问责和追责机制。

（二）提高非常规突发事件应急联动中的主体意识，规范各主体的参与行为

在非常规突发事件的应对中，各参与主体是否具有参与的素质和意识是决定其参与程度的关键。政府相关部门在日常社会管理中要通过媒体深入到机关单位、企事业单位、社区等，宣传危机防范及应对知识和参与公共事务的相关知识，提升参与能力和参与意识。各政府部门、社会组织及公众同时也要自觉提高相应的能力和意识。尤其要培养和提高各级各类组织和公众的社会责任感，营造全社会共同关注、共同参与应对危机的良好氛围。

各参与主体的行为直接关乎事件应对的成败，事关公共利益和社会稳定。因此，需要有相应的法律法规对各参与主体的行为进行规定。同时，针对某一次特殊的非常规突发事件，要根据事件特有的情形和特征建立相应的监督和制约机制，对各参与主体的参与行为进行科学的具体的引导、规范和制约，从而提高非常规突发事件的应急联动效能。

（三）强化非常规突发事件应急联动中的信息沟通与发布

在非常规突发事件的应对治理中，信息可以为事件和信息的双重不确定性消除提供价值，同时信息的沟通也成为协调不同组织及个体参与事件应对的前提和基础。非常规突发事件应急联动中要加强信息沟通，主要涉及到政府、媒体及公众的信息沟通与发布，因此应主要从以下三个方面着手：

首先是要发挥好政府的信源角色作用。政府在非常规突发事件中承担着非常重要的信源角色。但从近年来的情况看，一些地方和部门在应对和处置过程中存在着应对不力及信息公开不及时、不透明的现象，甚至有些地方政府官员将掌握的信息当作特权，采用各种信息封锁政策。这种信源角色的缺失必然会带来信任危机，将直接影响非常规突发事件应对中的其他主体参与联动的主动性和积极性，甚至动摇政府在应急联动中的主导地位。因此，政府相关部门应该承担好自己的信源角色，及时、准确地向相关部门和公众发布相关信息，以引起相关部门和公众的足够重视并采取应对措施。对那些可能带来恐慌不便为公众知晓、只能由某些特定部门和机构掌握的信息，需要由相关政府部门通过专门的信息传输渠道、特定的形式如“内参”、“机要”发布，这主要适用于政府系统内部各管理部门之间。而针对公众能够知晓并需要他们采取相应措施配合的信息，主要是通过政府部门授权媒体或相关机构发布。

其次需要发挥好媒体的环境监视功能。美国的传播学先驱哈罗德·拉斯韦尔早在1948年就提出了传播的三种社会功能：监视社会环境、协调社会关系和传衍社会遗产[17]，也就意味着传播媒介应具有环境瞭望、政策塑造、知识传播三种作用。在危机频发的现代社会，对危机进行报道并提供预警是媒体进行环境监视发挥雷达作用的功能体现。要积极发挥媒体的环境监视和雷达作用，避免媒体的缺位和失语现象。尤其要避免的是，非常规突发事件中的一些主流媒体在情况不明、信源不足的情况下往往为了抢速度而出现报道信息混乱、说法前后矛盾现象，甚至成为谣言的推手。

最后要鼓励和规范公众的信息上报。在“人人都有麦克风”的信息社会，除了要重视政府和媒体在信息发布中的作用外，有必要重视公众在信息发布和传播中的作用。要鼓励公众向政府、主流媒体及相关机构报告相关突发事件信息，从而增加信息发布的完整性和预警性。这就意味着，在自媒体时代的突发事件中，事先获知相关风险信息的公众有必要也有义务向相关部门或主流媒体报告信息，以防止出现更大的事件及舆论风险。

（四）加大非常规突发事件应急联动中的资源整合与保障力度

非常规突发事件若仅仅依靠现有体制下各自所掌握的资源来应对，是远远不够的，尤其是对人力资源、技术资源和物质资源这三个关键要素的需求量大而紧迫。因此，在非常规突发事件的特殊情境下，除了要最大限度地实现对公权力所掌握的资源进行统一协调和调度，还有必要尽可能地调动所有积极因素，整合社会资源，才能最大可能地化解危机，降低伤害和实现高效救援。从长远来看，这需要国家出台相关法规、政策保障应急物资投入的强制性措施，使各政府部门能够突破层级关系、部门分割以及地区、行业限制，实现最大范围的资源共享与有效整合，从而带来技术资源、人力资源和设备的跨地区、跨部门流动。同时也使那些来自非政府组织、营利性组织的资金和技术等相关资源的支持有法律保障。此外，要积极运用互联网、大数据、物联网等技术对现有的应急队伍、各类应急物资进行相应的规整和连接，提高非常规突发事件应对的时效和效率，最大限度地保障非常规突发事件中的物资、人员需求。

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（责任编辑王婷婷）