事业单位改革背景下的高校内部治理：理念反思与模式建构

王紫斌

(闽江学院 旅游系，福建 福州 350108)

事业单位改革背景下的高校内部治理：理念反思与模式建构

王紫斌

(闽江学院 旅游系，福建 福州 350108)

完善高校内部治理结构，是当前高等教育改革的重要议题。梳理我国事业单位改革进程中高校内部治理变革的历史演进，着重分析最新一轮事业单位改革的价值选择，并在此基础上深入反思新形势下高校内部治理的基本理念，最后提出建设“小组织大服务”治理模式的构想。

高等教育；高校管理；内部治理；事业单位改革

随着教育现代化进程的持续深入，大学已经不再是“象牙之塔”，其不断地被浸染上时代的、民族的、社会的甚至区域的色彩和意味。在我国，高等学校隶属于事业单位序列，事业单位改革的浪潮与高等教育领域独特的生态相结合、相适应，往往成为高校改革的直接动力之一，从而催生了高校内部管理体制的深入调整与变革。自2011年3月以来，国家不断出台相关政策，部署分类推进事业单位改革的全局事业，在这样的背景下，高校该如何转变自身定位，改善经营与管理，优化内部治理结构，更好地实现其社会职能，是一个值得进行深入反思与探讨的问题。

事实上，自改革开放以来，围绕事业单位的性质、目标和运行机制等问题，国家先后进行了四轮重大的改革与探索，与之相对应的，高等学校的内部治理结构也大致经历了四次显著的调整与变革：1978—1991年，对简政放权的初步探索；1992—2001年，社会化改革的全面推进；2002—2011年，分类改革的初步构想[1]；2011年开始，拉开了新一轮事业单位改革的序幕，探索公益取向的改革路径[2]，呼唤高校作为公益事业单位的本质回归。在此背景下，我们理应遵循当前改革的整体思路，深刻反思自身的使命和追求，破除思想上体制上的重重障碍，构建起更加高效灵活的内部治理模式。

1 理念反思：新形势下高等教育的自我审视

在人类创设的所有社会组织中，大学是非常独特的一类，它延续千年却始终保有辉煌而崇高的社会地位，时至今日依然未显老态龙钟之象。大学之所以总是能够紧跟甚至引领时代的潮流，在于其强大的社会使命感和自我反思力。当前国家加紧部署新一轮事业单位改革，高校再次迎来发展的拐点，新形势下高等教育该何去何从？这需要一番深层次的自我审视。

1.1 如何定位：大学与社会的关系

纵观历史，大学的成长过程就是与社会不断发生联系的过程。从有史料记载的世界最古老大学——印度那烂陀寺到中世纪的欧洲大学，它们都通过“培育人才”和“传承文化”来与社会进行对话。1810年，威廉·洪堡建立了世界上第一所现代大学——柏林大学，从此大学开始将“研究高深学问”作为永恒的追求，以此来引领社会发展。19世纪后半叶，《莫雷尔法案》的颁布在美国掀起了“赠地运动”的潮流，以威斯康星大学和康奈尔大学为代表的一批高等院校开始走出“象牙之塔”，更直接地服务于社会。可以说，高等教育社会职能不断发展完善的过程，就是不断调整其与社会之间关系的过程。只有明晰高等教育与社会发展的关系，关注社会现在需要什么，将来需要什么，并在此基础上反思自身的理念和追求，才能找准大学的定位和发展方向。

从“传承”到“引领”再到社会发展的“动力之源”，大学不断变换着自身的角色，与社会共同成长。如今，随着高等教育大众化时代的到来，社会在呼唤一个作为“公益组织”的大学。“公共利益”是公益组织的核心价值，尽管学界对于“公共利益”这一概念的内涵尚未达成共识，但人们常常从群体、社区甚至国家的角度去解读之，所以大学必须思考当今社会的精神是什么、国家的利益在哪里、民众的诉求有哪些，特别是一些弱势群体的权益该如何捍卫这样一些问题。当我们明确地以是否符合公共利益为评判标准审视高等教育时，很多问题就能找到答案了。例如，有些人担心高校智囊团服务于政府机构是学术和权利的罪恶交姌，然而从国家利益的角度来看，高校原本应该为国家发展提供智力支持和人才保障；有些人认为大学发展职业教育、成人教育是在向金钱献媚，但从社会发展的规律、人民群众的需求角度来看，这正是大学不可推卸的社会职责。罗素说过：“在考虑如何行动之前，最好还是先弄清楚我们想要获得什么样的结果。”现代大学需要找准定位，代表“公共利益”与社会发生联系，这是当下改革需要明确的首要问题。

1.2 如何经营：高校与市场的关系

计划经济时代，教育的公益属性与市场的竞争机制一直被视同水火，难以相容。高校在遵循客观教育规律的前提下，依照党和国家的教育方针办学，与市场机制处于割裂的状态。随着改革开放和社会主义市场经济改革逐步深化，这种状态得到了一定的改观，民办教育如雨后春笋般涌现出来，公办高校后勤社会化改革也如火如荼地展开，但由于当时社会经济发展水平的客观限制，高等教育资源处于非常稀缺的状态，在这样的条件下谈高等教育市场化、产业化，加剧了教育非均衡发展的态势，引发了诸如“上学贵”“上学难”等一系列社会问题，市场机制再次沦为过街老鼠，学界对于教育市场化、产业化等议题的研究也进入到一个相对沉寂期。21世纪以后，我国经济总量不断攀升，综合国力和国际竞争力持续增强，我国高等教育事业也步入了发展的快车道，自2003年起，高等院校毛入学率达到15%，正式迈入了大众化阶段，高等教育资源稀缺的问题得到了巨大改观，而大学教育与社会脱节、培养的人才不能适应市场需求的问题逐渐上升为主要矛盾。

近些年随着高等教育的持续扩张，人民群众一方面呼唤构筑更加开放公平的竞争机制，另一方面也对教育质量提出了更高的要求。也就是说，大学既要注重公益性公平性，又要不断提升教育和服务质量，增强社会适应力和市场竞争力。在此形势下，新一轮事业单位改革准确把握人民群众的客观要求和时代赋予大学的全新使命，将高校划归公益二类事业单位，在追求公共利益的前提下， 适当引入市场机制，将部分适宜由市场配置资源的部门或产业交给市场，让“高校做运动员，市场做裁判员”，敦促高校与市场由割裂状态走向适度融合。教育是一项良心工程，公益原则和效益原则都是其内在要求，未来的学校应该在遵循客观教育规律的前提下，主动适应并融入市场经济体制，以市场为导向确定教育发展的规模和速度，学习借鉴企业管理理论和实践来提高办学效益，关注社会需求，把握市场动向，树立效益观念，完善服务体系[3]，这是当前高校内部管理体制改革应该明确的重要理念。

1.3 如何治理：高校内部治理与政府的关系

作为一个中央集权制的国家，政府对我国高等教育事业的发展拥有相当程度的控制力，从历史的角度来看，这种传统由来已久。自建国以来，国家最高教育管理机构几度易名，但其对于全国教育事业的掌控力几乎从未被削弱。高等教育一直是国家教育行政工作的重要方面，教育部拥有高校设置和调整、拟定招生计划、专业设置、教育财政、教师资格认定、学校领导人任免、制定教育政策法规、学校管理体制改革、教育督导等一系列重大权力，在如此强大的行政领导体制下，高校办学的自主权难以落实，这就形成了多年来饱受诟病的“高校行政化”问题。如今高校积极谋求去行政化，首要任务就是理顺两对关系：首先是高校与政府和教育主管部门的关系，其次是高校内部行政管理体制的问题。这基本已经成为高校改革的常识问题，然而尽管众多学者奔走疾呼，大批改革实践家积极探索，但由于对这两对关系之间的联系认识不清，没有找准去行政化的突破口，高校行政化的症结依然没有得到破解。

当前的改革重新确立了事业单位的“公益属性”，并以此为基础，纯化内部管理和运行机制，逐步脱离行政主导的权利场域，这为高校管理体制改革提供了良好的指导思路，即通过内部治理结构的变革，“自下而上”推动高校去行政化，这是新形势下高校处理内外部关系的理性选择。不可否认，政府和教育行政部门主动下放权力是破解高校行政化问题的关键，然而民主开放是一个渐变的过程，传统集权思维和文化的禁锢难以自动消解，在这样的情境下，处于弱势地位的高校应该借鉴“治理”理论，不要将政府视作唯一的权威，而应该着力培养自主自治能力[4]，在大学围墙之内理顺“行政”与“学术”的权力结构，遵循共存共生之法则，激发内在活力，自下而上搞活高校治理结构。

1.4 如何服务：高校与师生的关系

鲁迅说的“人各有己，则群之大觉近矣”，巧妙地揭示了传统教育的逻辑前提。个人独立，则国家独立；个人发展，则国家发展；个人成功，则国家之功可成。历史上诸次教育救国运动大都遵循这一逻辑。所以，教育者纵然心怀家国天下事，也必须从教书育人的小事儿做起。从这个意义上说，完善高校与师生的关系是大学治理的最基本要素。需要明确的是，学校与教师、学生的关系模式是随着时代变迁而发展变化的，如今在事业单位回归公益组织的大背景下，高校应该转换思路和工作职能，摒弃官僚机构的陈腐做派，变管理为服务，把“以人为本”作为一切工作的方针和根本出发点，这首先是一场治理观念上的革命，学校各级行政管理者应该牢固树立服务意识，尊重教师的劳动成果和工作方式，竭力为学生发展提供平台、资源等支持，同时改进自身工作理念和形式，精简办公流程，改善工作态度，鼓励支持教职工和学生参与学校相关决策，并接受民主监督。以此来带动一系列“骨牌效应”，引发高校内部治理结构的全面变革，党政权力应该重新审视自身的核心价值追求，着力为学术权力、学生权力服务。与此同时，为提高服务质量和效益，市场机制也将在学校治理过程中发挥更加重要的作用。

以上讨论的范畴，并非局限于高校内部治理体制的反思，而是多方探讨了高校与社会、市场、政府等外部关系，正如潘懋元教授所宣扬的，高等教育领域存在两条基本规律——外部规律和内部规律，外部规律制约着内部规律作用的发挥，因此，只有彻底厘清高等教育的外部关系，才能明确内部关系的秩序和规则，构建更加科学务实的高校内部治理模式。

2 小组织大服务：新型高校内部治理模式的建构

新一轮事业单位改革是党和国家深刻把握时代潮流，回应群众呼声所作出的一项重大制度变革，旨在转变政府服务方式，提升社会公益服务质量和效益，不断满足人民群众和社会经济发展对公益服务的要求。高校作为公益事业单位的重要组成部分，应该遵循改革的逻辑，结合自身的时代使命和长远追求，构建“小组织大服务”的内部治理模式。本文将从治理理念、制度建设、组织框架、管理方式、运行机制、民主参与等方面对该模式加以阐释。

2.1 转变高等学校的治理理念

“小组织大服务”模式是在借鉴西方政府治理理念，结合我国高等学校的具体实践，并有效预测未来高等教育发展趋势的基础上提出的一种综合治理模式，因此，我们必须用一种系统的变化的发展的眼光去审视它。

高等学校作为一个客观的物质存在，必然与外部环境及其内部各个要素之间发生形式多样的联系，而这些联系折射到当代，则集中体现为对于“现代大学制度”的迫切追求。袁贵仁认为：“现代大学制度的核心是在政府的宏观调控下，大学面向社会，依法自主办学，实行民主管理。”[5]其实质在于厘清高校内外的权力关系，落实大学的办学自主权，这几乎成为了学术界的共识。值得一提的是，重新审视“市场机制”在高等教育领域中的价值，创设制度使之发挥应有的作用，也是建设现代大学制度的应有之义，所谓“君子生非异也，善假于物也”，行政事务归政府管，学术事务让教授管，生产经营则交给市场，这恰恰与我国当前事业单位改革的趋势相吻合。几十年改革开放的经验告诉我们：市场并非猛虎，谈之不应色变，高校应该以更加开放的态度拥抱市场。

除此之外，现代大学应该将公共利益作为长远的价值追求，有学者将“公共利益”的精神基础解构为“公民精神”和“公共精神”：有了公民精神，与现代民主相关联的责任意识和规则意识才会萌芽；有了公共精神，可持续发展的理念和分享的意识才会形成，教育公平才有实现的可能。这也是新一轮事业单位改革所倡导的核心理念之一。最后，如果说未来高等教育领域还有一个理念需要明确，那就是“改革将作为一种新常态”持续发生，知识经济时代的到来加速了知识的更新换代，信息技术革命正在改变教育的传统模式，只有“变”才是不变的，妄图守着铁饭碗过一辈子，拒绝学习的人将注定被未来社会所淘汰。

2.2 加强高等学校的制度建设

著名的企业家冯仑曾说过：“什么叫好政府、好体制？关键看它能否提高交易速度，降低交易费用(即提高效率和效益)，要做到这些，最好的办法就是小政府、大服务，小管制、大市场。”本文所论及的高等学校“小组织大服务”模式恰是这样一种融合行政管理、市场机制和客观教育规律的复合治理系统。

当然，健全的游戏规则是多种机制和谐共生的必然前提，因此，高校需要从体制机制方面着手变革：首先，要健全和落实高校法人治理结构。一方面，我国《教育法》和《高等教育法》都赋予了高等学校应有的法人地位，使之成为面向社会自主办学的法人实体；另一方面，“法人治理”本质上是一种基于共同利益驱使下的多方治理模式[6]，是行政权力、学术权力、市场作用互相制衡和谐相生的有力保障，这也与“小组织大服务”模式所倡导的理念不谋而合，因此成为构建这一模式的基本前提。需要强调的是，对于法人治理结构，无论政界还是学界都围绕“权力”来做文章，而事实上，法人既是权利主体也是责任主体，既具有自主决策权力也要接受监督评价。

其次，教育政策法规和章程应当成为高等教育内部治理结构的重要支撑。当高等学校取得法人治理的权限之后，该如何将权力关进笼子里呢？这是当前我国教育领域特别是高等教育领域亟需回应的一则重大问题。事实上，我们不但有这样一个笼子，而且至少是双保险：由外而内，用教育政策法规规范高校的办学行为，明确高校运行的权力边界；由内而外，用章程建设重塑现代大学的价值追求，维护大学独特的地位和尊严。这样双管齐下，高校才能在认清自身使命的前提下，合理调整内外部关系，不越权不渎职，真正落实“党委领导、校长负责、教授治学、民主监督”的和谐共治。

最后，通过人事、分配制度和养老保险等一揽子改革，为高校内部治理提供必要的制度保障。要积极推行合同聘用制改革，形成竞争性的合理人员流动机制，帮助教职员工明晰自身的职业发展路径，充分调动组织的活力和积极性；同时，要积极探索以绩效责任制为主的分配制度改革，建立科学的考核评价体系，使能者多得勤者多得，建立起有效的分配激励机制；除此之外，还应妥善处理教师养老金和公积金制度，为广大教师排解后顾之忧，从而使之全身心投身教育事业。如此一来，随着法人地位的确立，教育政策法规和章程的规范，再加上人事、分配等一系列制度保障，才能真正构建起“小组织大服务”模式的制度屏障。

2.3 完善高等学校的组织设计

顾名思义，“小组织大服务”意在通过精简组织规模来提升服务水平和效率，但这仅仅是表面现象，其内在逻辑在于发挥行政驱动、市场竞争和教育规律等机制各自的优势，扬长避短，互利互补，因此这一模式需要明确三种机制的权利边界和协作形式，并通过以学院(系部)制为主体的扁平化组织架构赋予管理足够的灵活性，构建起精简的以服务为导向的内部治理结构。

众所周知，高校的权力结构应该呈环状向外延伸(如图1所示)，居于中心地位的是学术权力，包括教学、科研和直接服务社会等职能；外面一环归属党政权力，处于教学辅助地位，包括教务管理、科研管理、人事管理等职能；最外面一环是市场权力，属于边缘地位，包括后勤管理、保卫安防、资产管理等职能。这种结构有效地调和了三种权力机制，理应作为高校组织设计的依据。首先，实现管理重心下移，赋予院系更多的自主权，保证各基层院系有独立开展教学和科研的能力，然后在此基础上，强化以教授(学术)委员会为代表的学术权力的地位，使其在教学、科研、课程设置、学科建设等事务中拥有最大化的自主权[7]，避免党委、行政力量的干预；其次，以职能为划分依据，精简党政管理机构，保留直接服务于学术并且不适宜外包给市场去运作的职能单位，搭建“小组织”；最后，以后勤社会化为模板，将市场机制引入到更多职能领域，诸如图书馆、电教中心、保卫处、资产管理等科室，以更具效率的资源配置方式，提供优质的“大服务”。

2.4 简化高等学校的管理方式

如果把高校内部治理机制比作一个人，前文架构起来的组织模式就是人的骨骼，而本节所论述的管理方式则是肌肉和神经。

在制度建设完善，组织结构足够灵活的前提下，“小组织大服务”模式将秉承当前事业单位改革中关于“分类”的理念，高校行政部门负责全校服务性基础性的职能，以教授委员会为主体的学术团体负责遵循教育规律办学的相关职能，适宜由市场配置资源的业务可以交由市场处理，并在此基础上明确各部门的责任和绩效标准。众所周知，现阶段我国高等教育管理中的最突出的弊病就是“行政化”问题，而“行政化”的本质症结就在于“过程管理”。“过程管理”追求的是安全稳定、责任明晰，但牺牲了效率和人性化的考量。要解决这一问题，就要走向“过程管理”的反面——目标管理。目标管理能够赋予组织内各个环节充分的自由度，不过度追求方式方法，而是以考核标准和结果反向制约“过程”，在精简机构人员的同时提升办事效率。当然，考虑到高等教育的特殊性，目标管理不可能适用于高校内所有的组织机构，应该在“分类”的基础之上，逐步将“目标管理”的理念贯穿于高校内部治理过程中，这是与当前“解放思想，落实高校办学自主权”的潮流相顺应的。

2.5 变革高等学校的运行机制

解放思想，在尽可能广的范围内引入市场竞争机制服务于高校治理工程是“小组织大服务”模式的最大亮点，也是保障该模式高效能高质量运行的关键。事实上，这一模式又可以被称作“精细化的承包责任制”。

正所谓“闻道有先后，术业有专攻”，“小组织大服务”模式致力于建立一种松散耦合的高效组织，而提升效率的关键在于让专业的人做业内的事，形成一种多元化的专家治理模式。仅以学校教务管理部门为例， 众所周知， 教务处是学校

的主要教育管理机构之一，承担着教师授课、指导学习、考试、教育资源管理、学籍管理等职能，简单分析一下不难发现，在教师授课、指导学习和考试方面的专家是教授们，因此，“小组织大服务”模式治理下，教授委员会在这些职能上将被赋予最重要的决策权，即由他们决定学校授课的进度和计划、学生的学习要求和目标等；在教育资源管理和学籍管理等方面，教务处依然不是最专业的组织，社会上大量资产管理公司才是真正的行家，学校完全可以将教室、实验室、图书馆等资源交给资产管理公司来管理，教务处只需将年度教学计划表和图书馆管理条例等文件要求交代清楚，明确双方的权力责任和考核标准，资产管理公司可以根据需要安排各种教育资源的使用，同时提供良好的服务和维护。可能有人会担心，代表市场机制的公司进驻学校，势必会对学校的公益属性产生冲击。事实上，市场机制有两个突出的特点，一个是经济导向，一个是效率优先，两者既可以合而为一，又可以一分为二。“小组织大服务”的治理模式正是基于这一特性，摒弃了经济利益至上的价值取向，转而追求降低办学成本，提高办学效益。

2.6 增进民主参与高校内部治理

“小组织大服务”是一种追求效益，以结果为导向的治理模式。在制度和规则范围内，给予部门或个体足够的灵活度，增加了失控的潜在危机，因此，民主参与、监督和评价机制是该模式的重要补充，也是从“管理”到“治理”的应有之义。治理实现了从“控制”到“民主商议”的功能转移，一旦“民主商议”成为最基本的运转模式，高校的前途、命运、风格等重大问题将不再是几个“脑袋”研究的结果，而是转化为全体成员共同关心、共同思考的公共事务。

在事业单位改革的春风中，反思当前我国高校内部治理模式的变革之道，是十分必要和紧迫的，但这终归是一场被动的革命。鉴于高等教育具有创新和引领社会发展的重要使命，未来的变革理应由“被动为之”逐渐转化为“自觉自主”，如此才能历久常新。

[1]李建忠.公益目标及其实现机制：事业单位分类改革的核心问题[J].北京行政学院学报，2014(1)：5—9.

[2]张乐天.对我国高校内部管理体制改革的政策回顾与反思[J].复旦教育论坛，2008(5)：14—18.

[3]陈优生.论高校内部管理体制改革的观念选择[J].高教探索，2000(2)：25—28.

[4]姚德超，吴锋.高等教育事业单位改革的若干问题[J].教育评论，2012(2)：24—26.

[5]毕宪顺.高等学校内部管理体制改革研究综述[J].中国特色社会主义研究，2005(2)：77—82.

[6]李定清.高校法人治理结构初论[J].会计之友，2007(3)：26—27.

[7]李绍环.我国高校内部管理体制运行中存在的问题与对策[J].教育探索，2012(10)：63—65.

责任编辑：李增华

The Internal Governance of Universities in the Context of the Reform of Public Institutions: Concept of Reflection and Mode Construction

WANG Zi-bin

(Department of Tourism, Minjiang University, Fuzhou 350108, China)

Improving internal governance structure in colleges and universities is an important issue in current higher education reform. Reviewing the historical evolution of internal governance reform in the context of the reform of institutions in our country, analyzeing the value choice of the latest round of reform, finally, put forward the idea of constructing “small organization big service” governance model.

higher education; university management; internal governance; public institution reform

10.3969/j.issn.1674-6341.2017.02.027

2017-02-13

2015年闽江学院社科项目“习近平教育思想研究”(YSZ15034)

王紫斌(1987—)，男，河北廊坊人，助教。研究方向：高等教育管理与思想政治教育。

G647

A

1674-6341(2017)02-0063-04