PPP模式物有所值评价体系研究

彭素

摘要：PPP模式有助于减轻政府的财政压力、满足公共基础的设施建设，同时也会在提高投资和管理效率等方面具有特殊的优势，物有所值评价有利于解决PPP模式存在的突出矛盾，所以有一套切实可行的物有所值评价指标体系是十分迫切且必要的。首先，为了能够全面、科学地推广使用PPP模式，结合现有研究成果，提出了一套包含物有所值的定性评价和定量评价的且与客观需求紧密相关的指标体系；基于Delphi法修正改进层次分析法进行了研究，再对各类指标的具体评分量化方法进行了总结，使得评价体系具有与时俱进和普适性。

关键词：PPP模式；物有所值；指标体系；层次分析

中图分类号：D9

文献标识码：A

doi：10.19311/j.cnki.16723198.2017.05.062

0引言

PPP是Public-Private Partnership的英文缩写，字面上解释为公私合作、公私合营。我国现在一般称为“政府和社会资本合作”。PPP项目指的是实现公共项目建设资金的一种融资模式也是公共产品的一种供给方式，PPP模式是伴随着公共项目需求的多元化和多样化而产生的私人部门与公共部门合作模式。现阶段政府在基础设施和公共服务等领域里的应用自上而下的大力推广政府与社会资本合作（PPP）模式，它可以通过引入社会的资本，激发社会资本的朝气，缓解城镇化建设和基建带来的巨量融资需求，有利于缓解地方政府债务压力以及降低系统性风险，从而达到转变政府的职能的目的，另一个方面，它可以借力社会的专业的管理能力和技术，提高财政的资金转化效率，节省成本，满足公共服务的需求，从而实现政府与社会资本深入合作的窗口。

物有所值（Value for Money，VFM）评价是PPP模式的核心理论，是政府判断是否采用PPP模式代替政府传统投资运营方式提供公共服务项目的一种技术手段，主要是回答针对于该项目是否应该采用PPP模式的问题，评估采用PPP模式的必要性。VfM评价指政府在进行公共服务或基础设施项目采购决策时，如果采用PPP模式能带来物有所值才予以采用，否则采用传统或其他的采购模式。由于“物有所值评价”在我国尚处于试行和推广阶段，概念和观念还相对新颖，方法体系也在摸索完善当中。

在《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》中，提出了要充分发挥资本市场的功能，拓宽民间投资的领域和范围，并提出了鼓励和促进民间投资健康发展的措施。2013年11月，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中指出：“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”，可以看出PPP模式应用属于政府改革的内容之一。文献的主要精神是为贯彻落实党的十八届三中全会有关于“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”精神，一是拓宽城镇化建设融资渠道，加快新型城镇化建设，二是促进政府职能加快转变，提高国家治理能力，三是完善财政投入及管理方式，尽快形成有利于促进政府和社会资本合作模式发展的制度体系。

本文在现有政策、法规、研究成果及可查询到的相关背景资料基础上，研究和建立PPP项目实施应用过程中的物有所值評价指标体系，试图为选择项目实施PPP模式提供一些参考，用来提升引入民间资本的效益性和科学性。

1PPP模式物有所值评价指标体系

1.1指标体系

本文的PPP物有所值评价模型与PPP模式的VFM指标体系紧密相连，不同项目之间差别很大。采用PPP模式项目的评价指标体系的构建，必须充分考虑该项目的特点与PPP操作指南的耦合性强与否。PPP模式对项目的影响评价是指根据科学合理的物有所值评价指标，对项目实施前后的PPP模式物有所值指标进行评估对比，分析和量化PPP模式对该项目各方面带来的影响程度。PPP模式VFM评价指标体系的建立需遵循以下原则：全面性、科学性、客观性、独立性以及实用性等原则。基于上述原则，并针对项目本身具备典型的特点以及充分考虑政府政策，本文从PPP可行性、PPP必要性、VFM可行性、其他因素等4个方面进行评价，将这4个方面作为项目评价一级指标。依据上述4个一级评价指标和政府中长期投资建设目标，对影响项目PPP模式应用的主要指标进行深入分析挖掘，对已有体系中的定性和定量评价指标进行适当归纳，得到每个一级指标下所对应的二级指标，构建PPP模式物有所值评价指标体系，如图1所示。

1.2评价指标

1.2.1PPP可行性

PPP可行性包括项目是否符合我国中长期投资、是否符合PPP操作要求、是否能被政府监测管理、是否能被独立客观地进行评估、风险是否能被明确量化衡量、在安全方面对项目PPP模式实施是否有任何限制等六个方面。该指标主要针对的PPP模式对项目本身的可行性问题，可行性是根本，如果该项目不具备PPP模式可行性，则其他PPP模式VFM评价指标都无从谈起。

1.2.2PPP必要性

PPP必要性是由增加供给、提高运营效率、优化风险分配、增加创新和竞争度等四个二级指标构成。该指标主要针对的PPP模式的实施能否创造一些传统投资模式所不具备的优势或者会增加一些原本不会出现的重大缺陷。

增加供给包括：（1）项目的目标、产出结果、服务质量是否能被客观量化；（2）项目服务质量是否能比传统模式高；（3）项目是否需要新増大量固定资产投资；（4）项目产出结果能否与市场需求相匹配四个三级指标。

提高运营效率包括：（1）项目是否有利于社会资本整合相关资源及流程；（2）项目是否独立于己存在的项目；（3）是否存在法律法规要求政府直接提供；（4）是否存在如公平、效率及责任等因素要求政府直接提供。

优化风险分配包括：（1）是否能在长时期内对项目风险因素进行界定和预测；（2）风险是否可以分配给最合适管理风险的一方；（3）与社会资本方分担需求、建设、运营风险是否可能；（4）支付机制及合同条款是否能激励社会资本进行良好的风险管理，（5）是否达到了最优风险分配结果。

增加创新和竞争度包括：（1）社会资本方的参与是否能带来政府技术和管理提高的连锁效应；（2）在方案设计、服务提供方面是否有创新；（3）在解决方案、服务水平及产出数量方面是否有灵活空间；（4）高度先进的融资技术的引入是否会造成金融市场的繁荣；（5）项目潜在竞争程度；（6）市场内是否存在垄断环境；（7）用户在被收费时是否有替代性选择。

1.2.3VFM可行性

VFM可信度是本文定义的一个用来衡量项目物有所值程度的一个指标，它是基于项目定量VFM值定义的一个描述项目采用PPP模式有效程度的指标。

现有的定量VFM值是在假定采用PPP模式与政府传统投资二种不同的采购方式下产出绩效相同的前提下，通过在全生命周期内对PPP项目政府方净成本的现值（PPP值）与公共部门比较值（PSC值）进行对比，判断PPP模式能否降低项目全生命周期成本（LCC）。參照《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金〔2015〕21号）及有关规定测算。具体计算步骤如下：

VFM=PSC-LLC（1）

式中，PSC为公共部门比较因子（Public Sector Comparator PSC）常用于物有所值评价体系中，用以描述公共部门采用传统模式采购同一项目所发生包括设计、建设、运营维护及更新改造等所以成本，LLC是指PPP模式下的全生命周期成本（Life Cycle Cost，LCC）。

但是由于物有所值评价的不量化性、基础的数据不足性，以及现有PSC方法在很多方面还存在缺陷，从本世纪开始在学术和实践层面上，对其有效性存在很多质疑，主要集中在：首先，PSC值的计算完全基于假设，极度仰赖于对可转移风险的度量；然后，PSC的计算在大多数情况下为简单起见采用点估计不一定具有稳健性；最后，由于PPP项目的时间周期通常持续10至30年，有些甚至持续60年之久，在如此长时间段内，仅仅考虑金融层面的问题，如成本估计、贴现率、风险分担等不足以概括项目的所有风险因素。故本文在现有的基础上定义了一个考虑可信度的定量VFM值，该可信度采用专家打分法进行确定，保证其客观合理以及具备普适性。因此当存在一部分项目，其定量VFM值为负值，但是一些PPP模式物有所值的重要基本的定性指标评分较高，实际上也能采用PPP模式。从而体现本文评分模型的科学性、全面性以及客观性。

VFM可信度=λVFM（2）

式中λ为可信度因子，应当根据具体项目，具体阶段，具体时间来确定，其可以表征定量VFM值对整个项目PPP模式物有所值的可信程度。

1.2.4其他指标

由于当前制定的指标存在一定的局限性，为了能让整个评分模型具备可扩充性和灵活性，本文定义了一个其他指标以弥补当一个项目的某个属性比较重要但是本文的指标体系又没有涵盖的时候的缺点。

指标权重设置是规划项目综合评价的重要环节。不同的指标权重设置，对综合评价的结果产生巨大的影响，导致结果会完全不同。层次分析法，是专家们两两相互比较各个指标，结合1-9等级互反性标度理论构建判断矩阵，通过判断矩阵求得评价指标权重。在实际使用过程中，当一致性检验不通过时必须返回专家重新调整判断矩阵的情况，可能重复多次，使得层次分析法工作量变大。采用最优传递矩阵的改进层次分析法不需要对一致性进行验证，使之自然满足一致性。同时利用Delphi法，将多名独立的专家意见进行综合，构成群组判断矩阵。其步骤如下所示。

（1）每一位专家针对同一层n个指标，两两比较构建判断矩阵，根据Delphi法的思想，由m个专家对同一层n个指标进行比较，分别构成m个判断矩阵。第s位专家构成的两两判断矩阵为

3结语

本文建立了适用于PPP模式物有所值研究的指标体系，包含供PPP可行性、VFM可行性、PPP必要性、

其他指标四类；提出了基于Delphi法修正改进层次分析法进行指标权重设置为PPP模式物有所值优选提供更全面的决策支持。本文建立的综合评价指标体系以及评价模型，能够衡量项目PPP模式的适用程度，对决策者的规划建设具有良好的指导意义。

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