农村商业银行法治建设存在的问题及对策

【摘 要】近年来，随着全面推进依法治国战略的实施，法治建设成为了现代商业银行经营管理的重要组成部分，在促进商业银行稳健发展方面发挥着日益重要的作用。本文从农村商业银行的法治建设实情出发，全面分析其存在的问题和不足，并借鉴国内其他银行内控合规及法治建设的成功经验，提出了法律框架下具有农村商业银行特色的法治建设构想和对策。

【关键词】农村商业银行；法治建设；问题；对策

党的十八届四中全会对全面推进依法治国作出了战略部署，开启了全面推进依法治国的新征程。作为服务“三农”的农村商业银行加强法治建设，是贯彻落实依法治国的重要组成部分，也是适应经济发展新常态，保持可持续发展的必然选择。中国银监会为了加强银行业法治建设，提升银行业金融机构法律风险管理水平，2016年11月出台了《银行业金融机构法律顾问工作指导意见》明确指出了农村商业银行等机构应逐步建立法律顾问制度，到2020年全面建立与自身风险状况相适应的法律工作体系，对农村商业银行法治建设提出了新的更高的要求。

一、农村商业银行法治建设存在的主要问题

1.农村商业银行法人治理结构仍需完善

农村商业银行是在农村信用社的基础上进行股份制改造经中国银监会批准成立的金融机构。农村商业银行按照章程召开股东代表大会，选举产生董事会、监事会并明确了高级管理层，但有的农村商业银行尚未把党建工作的法定地位和企业负责人作为法治建设的第一责任人列入章程。监事会管理相对薄弱，部分章程制订不够严谨，存在照抄照搬现象。表现在：董事会和监事会下设的专门委员会不够健全且未充分履行职责，外部理事和监事成员素质相对偏低，缺乏参政议事和监督管理应有的能力。在实践中，决策权、监督权、执行权没有得到有效分离，相互制约和监督的机制没有形成。没有细化各层级决策事项和权限，决策权力清单尚未建立，甚至个别农村商业银行执行“三重一大”决策制度流于形式，存在决策事项不坚持集体讨论、决策程序不规范、决策论证不充分等违规现象，增加了农村商业银行经营风险。

2.部分农村商业银行对法治建设重视不够

部分农村商业银行领导对农村商业银行法治建设工作认识上存在误区。对法治工作缺乏统一规划，工作机制薄弱，制度支撑不力，工作目标规划模糊，考核标准欠缺，领导干部和员工学法懂法用法的长效机制没有建立，缺乏运用法治思维和法治方式推进发展的能力。部分员工合规意识淡薄，制度规定和操作要求未能得到有效落实，岗位履职不到位，制度执行力不够，特别是信贷管理随意性大，违法违规责任追究避重就轻，企业法治文化还需进一步培育。

3.农村商业银行企业法律制度还需完善，法律资源配置不足

目前农村商业银行企业法律顾问制度处于初立阶段，相应的职责划分、工作制度及流程还需不断完善。从整体来看，农村商业银行法务工作力量不够强，法务人员兼职的多，专职的少，人员专业化程度还不高，法务工作水平参差不齐，各地区之间的交流学习机会较少，法务人员的岗位职责和工作机制不够到位，职级晋升通道不畅，职称评定难以开展，任职的积极性有所欠缺；公司律师制度推进缓慢，制约了法律部门职能的发挥。

4.农村商业银行内控合规管理体系建设仍需不断完善

由于整体经济形势出现新常态，新常态下金融运行呈现增速放缓，利差收窄，金融脱媒，风险暴露等特征。违约风险持续增加，农村商业银行内控合规建设等基础工作面临挑战，内控合规体系需要进一步完善。表现在部分农村商业银行内控管理制度不够健全，合规管理资源配置不够合理，部分新业务的管理制度和操作流程未能及时跟进，规章制度不够完善，重大风险事件时有发生，内外部违法犯罪行为依然存在。

5.农村商业银行法治建设工作任重道远

农村商业银行法治建设特别是法律工作体系建设与国有商业银行和全国股份制商业银行的先进水平还有不小差距。农村商业银行法律工作的规范化、标准化水平不高，法律风险管理信息化建设迟缓，管理精细化程度不高，对金融改革、金融创新等方面的法律风险防范研究仍需不断深入和加强。同时，加强法治建设，是农村商业银行适应新形势，应对新挑战的迫切需要，当前，全面依法治国正在深入推进，农村商业银行只有将内部治理提升到法治的新高度，才能在竞争中抢占先机立足不败之地。

二、加强农村商业银行法治建设的对策

1.不断增强法治观念和法律意识

依法经营、依法管理、依法决策，这不仅是社会主义市場经济对现代企业的基本要求，同时也是农村商业银行发展的内在需求。农村商业银行领导干部应带头学法懂法用法，加强员工普法教育，增强全员法治观念，全面提升全员法律意识，培养对法律的信仰，形成尊重法律的良好氛围，形成办事依法，遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境。同时农村商业银行各级机构和员工，特别是领导干部在工作实践中要按照法律的理念和原则，运用法律逻辑思考、分析各种问题，让法治思维和法治方式融入日常经营管理之中，坚持“决策先问法，违法不决策”，从源头上把经营行为规范在法律框架内，促进农村商业银行持续、稳定、健康发展。

2.逐步完善农村商业银行法人治理结构

（1）依法完善农村商业银行法人治理结构。按照建立现代金融企业制度的要求，健全完善股东会、董事会、监事会、经营管理层和党委会规范运行的机制。一是合理确定股东会、董事会、经营管理层的权力边界，完善工作细则，强化权力约束，确保权、责、利相统一。二是着力解决监事会监督不到位的问题。建立法务、审计、监事、纪检监察、职代会“五位一体”的立体监管体系。加大监事会对法治建设工作的监督力度，将合规经营、依法管理作为监督的重要内容。三是把党组织机构设置、职责分工、工作任务纳入企业管理体制，使党组织成为企业法人治理结构的有机组成部分。

（2）确立章程在农村商业银行依法治理中的统领地位。一是切实纠正不重视章程的法定作用，制定章程照抄照搬，执行章程不够严格等问题，使章程成为依法治理的根本准则；二是依据章程明确各治理主体的职责权限和履职程序，健全会议制度、议事规则、执行监督等各项基本制度，确保章程各项要求落到实处。三是将党建工作总体要求纳入农村商业银行章程，厘清党组织在企业经营管理中各环节的权责和工作方式以及与其他治理主体的关系。

（3）健全依法决策机制。一是严格执行“三重一大”等决策制度，细化农村商业银行各层级决策权限，建立决策权力清单，认真落实员工参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体决策等程序要求，确保决策制度科学、程序规范、过程公开、责任明确。二是加强农村商业银行内部权力运行等关键环节的管理，重要部门和岗位实行分事行权、分岗设权、分级授权、定期轮岗。三是健全以职工代表大会为基本形式的企业民主管理制度，规范职工董事、职工监事产生程序，切实发挥其在参与农村商业银行决策和治理中的作用。四是建立重大决策终身责任追究制度及法治责任倒查机制，切实防范重大决策的法律风险。

3.进一步完善农村商业银行法治建设制度体系

（1）全面梳理现有规章制度。按照现代公司法人结构治理的要求对农村商业银行各项管理制度进行查漏补缺，建立以章程为核心的管理制度体系，针对空白缺失、难以适用、交叉重复等不同情况开展立、改、废工作，形成适应农村商业银行发展需要的制度体系。

（2）强化制度实施监督。加强制度执行情况的监督检查，严格追究违规人员责任，增强制度的刚性约束，提高制度的执行力。

（3）建立制度后评价机制。定期评估制度的执行情况、控制措施的有效性和风险控制情况，通过各类监测、评价检查等手段了解制度实施情况并进行科学化完善。

4.建立健全农村商业银行法律顾问制度

（1）明确总法律顾问履职定位和工作职责。在农村商业银行章程中明确总法律顾问作为全面负责法治建设工作的高层管理人员，由董事会聘任，对企业负责人负责，真正发挥总法律顾问在法治建设工作中的积极作用。

（2）建立规范的法律顾问制度。农村商业银行应按照中国银监会的要求逐步建立法律顾问制度，设立法律合规部门并根据工作需要配备与其业务规模相适应的法律顾问、专职法务人员。明确法律顾问工作职责、权利、义务、待遇和考核制度等，确保法律顾问顺利开展工作。

（3）建立法律人才培养机制，加强法治建设工作后备力量。强化法律人才引进力度，通过公开竞聘、面向社会招聘等方式，选拨优秀人才担任农村商业银行专职法律顾问，鼓励法律顾问在经营管理中创造价值。健全法律顾问激励机制，推进法律顾问评价考核工作，完善职业岗位等级评价制度，拓宽法律顾问的职务职级和专业技术晋升通道，实行与职级和专业技术等级相匹配的差异化薪酬分配方法，为法律顾问创造多方位职业发展空间，充分调动法律顾问的积极性和忠诚度。

（4）设立公司律师办公室。汇集农村商业银行法律精英人才，充分利用公司律师的职业优势，协助业务管理、风险处置，有效降低法律维权成本，充分发挥公司律师在农村商业银行依法管理、依法经营方面的积极作用。

5.深化农村商业银行法律风险防范机制建设

（1）全面加强法律审核、管理。一是健全重要决策、规章制度、经济合同的法律审核制度，将法律审核作为不可逾越的节点嵌入业务流程，确保应审核必审，实现三项法律审核率100%。二是确保法律审核过程覆盖，从重大项目的决策到运营，从规章制度制订到执行、从合同的订立到履行，法律管理必须全程参与，并通过开展后评估等方式，不断提高审核质量。

（2）推进法律风险防范机制向业务前端延伸。加强对重大信贷投放，新业务新产品的开发与研发，重大投资融资、产权改革、大宗物品采购、招投标等重点领域和重点项目的法律管理，实现风险防控关口前移，提升整体管理水平。

（3）加强依法治企绩效考核。明确农村商业银行法人代表就是法治建设的第一责任人，将依法治企纳入对农村商业银行领导人员的考核体系，在经营业绩考核中加大依法治企的考核分值。并将考核情况作为农村商业银行领导人员工作实绩的重要内容和考核奖励晋升的重要依据。

（4）强化对法律纠纷案件管理工作。对农村商业银行法律纠纷案件统一管理，实施专项管控指导；同时通过处理案件，总结存在的管理问题，提出符合实际的建议并及时进行管理改善。

6.进一步强化农村商业银行内控合规管理

（1）建立合规管理体系。把依法合规作为农村商业银行开展业务经营的前提，正确处理合规管理与经营业务的关系，始终坚持合规要求高于经济利益，业务活动遵守合规制度，对违规行为实行“零容忍。”建立由总法律顾问领导，法律合规部作为牵头部门，相关部门共同参与齐抓共管的合规管理工作体系。制定统一有效、全部覆盖、内容明确的合规制度准则，健全前期防范、过程控制及违规追责机制等合规管理规范。加强合规教育培训工作，加强合规管理评价考核，把评价考核与工作绩效、评先选优等挂钩，努力形成全员合规的良性机制，以合规管理为突破口，促进法律管理与经营管理的深度融合。

（2）进一步完善授权管理制度。按照现代企业制度的要求，进一步明确授权管理事项，在区别授权、有限授权、权责一致、适时调整、先评价后授权的原则下，授予被授权人一定权限，确保在有效控制风险的前提下提高经营效率。农村商业银行要制订本单位及分支机构授权制度，确保权力分配制度和业务流程依法合规开展。

（3）建立案件风险防控长效机制。加强案防制度建设，形成覆盖全机构、全流程、全业务的案防管理体系，充分发挥从业务到监督的“三道防线”作用，加强案防沟通协调机制建设，做好案件风险防控排查工作，提高整改到位率，提高案防有效性。

（4）开展法律法规前瞻研究。对于农村商业银行业务创新中遇到的重大法律问题，持续开展前瞻性和對策性研究，并将研究成果运用于经营管理；及时捕捉金融商机的热点、焦点问题，研究提出法律层面的应对策略和建议，充分发挥农村商业银行法律顾问在战略决策、竞争超越和增值经营上的价值创造性作用。

7.推进农村商业银行法治合规文化建设

先进的文化是法治建设的基石，是依法合规经营的治本之策。推进法治合规文化与企业文化深度融合，把法治合规文化纳入企业文化建设的总体规划，用法治合规文化引导全体员工的价值取向和行为方式。

（1）有效发挥领导干部在全面推进依法治企的关键作用。抓住领导干部这个“关键少数”，健全和落实党委中心组集中学法，董事会集中学法制度，提升企业领导人员的法治思维和依法办事能力，并视其执行情况和学习效果作为判断领导干部是否具备良好法治素养的重要标准。

（2）精心打造农村商业银行法治合规文化。加强法治宣传教育工作，提高全员法律素质，推动法治合规文化与企业文化的有机融合。创新法制宣传载体，充分借助微博、微信、微电影等新传媒，加大推进普法联动机制建设，与司法部门联合升级打造金融普法平台，营造法治经营环境。

（3）加大合规管理教育培训力度。推进员工法治教育与道德教育相结合的普法新模式，丰富和拓展合规管理教育培训方式方法，如举办岗前培训、法律知识培训，法律研讨会、发行《以案说法》电子期刊、统一普法考试等，将法律合规宣讲和案防警示教育相结合，进一步规范员工从业行为，提升员工职业道德修养。同时坚持“送法送规下基层”主题教育活动，将新法新规、内控合规知识、案件警示教育予以充分融合，开展形式多样的普法宣传教育活动，全面提高员工依法操作、按章办事的水平。探索建立宣传教育、制度管理、强化执行、监督检查、整改纠偏、考核奖惩“六位一体”的合规文化建设长效机制，提升法治合规文化建设的软实力。

参考文献：

高进权，《突破传统制约瓶颈 推进法治银行建设》《中华合作时报》2015年8月28日.

作者简介：

黄火（1963—），男，广西横县人，就职于广西壮族自治区农村信用社联合社，法律合规部副总经理，经济师，研究方向：经济金融。