新型城镇化：推动县域经济转型发展的重要途径

■/刘家庆

新型城镇化：推动县域经济转型发展的重要途径

■/刘家庆

文章回顾了改革开放以来，助推我国经济发展的六大红利因素变化情况，阐述了新型城镇化已成为县域经济转型发展的助力交汇点，梳理了甘肃县域城镇化过程中存在的主要问题，并提出了加快甘肃新型城镇化建设推动县域经济转型发展的对策建议。

新型城镇化 县域经济 转型发展

一、引言

改革开放以来，助推我国经济发生巨变的力量可以归结为制度红利、人口红利、城镇化红利、贸易红利、技术红利和环境红利这六大因素。制度红利的核心是改革，它打破了制度藩篱，降低了市场系统性成本，激发了万众创业创新的热情，处于发展的主导地位；人口红利则提供了大量廉价劳动力，降低了人力成本，弥补了发展初期资金和技术的不足；城镇化建设促进了人口和产业集聚，改善了居民生活，提升了消费结构和总量；贸易红利拓展了国际国内市场，扩大了产能和产量；技术红利促进了产业转型升级，为跨越发展提供了机遇；而资源红利往往是消极的，更多的是以资源环境的消耗为代价发展经济。

通过分析以县域经济百强县为代表的经济强县的发展路径和经验，可以看出每个经济强县都是抓住了改革开放的机遇，在改革和创新的引导下，综合运用六大发展红利，并结合当地实际，突出其中的几种因素，形成了各具特色的经济发展模式。如苏南模式（苏南的苏州、无锡和常州通过发展以农村集体经济为主的乡镇企业，走先工业化、再市场化的发展路径，得益于其历史积累和上海的辐射带动）、温州模式（温州的乐清、瓯海、永嘉以家庭工业+专业化市场的方式发展非农产业，形成小商品、大市场的发展格局）、温岭模式（浙江温岭推进农业规模化经营，培育农业龙头企业，发展农业专业合作组织，强化农业科技创新和品牌建设，引导工商资本进入农业，以现代农业带动县域经济发展）、寿光模式（山东寿光创新农村金融服务，政府建立中小企业协会和政策性担保公司，银行创新信贷制度和金融产品，用多种贷款抵押方式满足农民与中小企业的信贷需求，以金融促进县域经济发展）。

与之相比，目前还没有发展起来的贫困县，大多都没有用好、用足这些发展红利，错失了发展机遇，表现为既没有获得外部因素的强力推动（如特殊政策、大项目、大资金、大平台的支持），也没有内部自我革新所形成的强大动力与活力。贫困县经济虽然也在平稳较快发展，与历史相比取得了长足进步，但与发达县域经济横向对比，整体差距不但没有缩小反而越来越大，呈现出强者恒强、弱者恒弱的马太效应。更为严峻的是，改革开放之初全国百废待兴，发展红利集中释放，发展机遇层出不穷，东部地区在改革引领下，县域经济抢抓各种机遇迅速发展起来，经过30多年的积淀，在市场、资金、技术、业态、基础设施等发展要素方面占据了有利地位，发展层次和形态已相对固化。与此同时，改革开放以来的发展红利也已发生了重大变化，有的甚至是颠覆性的。以资源环境消耗为代价的环境红利已不复存在，2016年1月启动的中央环境保护督查机制，由环保部牵头、中纪委、中组部参加，代表中央对各省市区开展环境保护督察，措施强硬、力度空前，标示着我国发展理念、发展路径已发生实质性转变，县域以牺牲环境来降低成本的发展路径被封死。我国从1999年开始迈入老龄社会（60岁及以上老年人口占总人口比例超过10%），截至2014年老年人口达2.12亿人，占总人口比重达15.5%，呈现出老年人口基数大、增长快和“未富先老”的特征，从全国来看人口红利已消耗殆尽，对贫困地区县域而言情况更为严峻，青壮年农民大部分流向发达地区进城打工，人口红利的好处基本贡献给了城市，打工农民年老后能留在发达城市养老的比例很小，养老负担大部分留给了县域。技术红利看起来前景广阔，能够通过技术创新带动产业转型升级，但获得技术红利的条件很高，要有充裕的资本、良好的产业基础、高素质人才等，而这些正是贫困地区县域所缺乏的。就是较低端的产业技术梯级转移也没有想象中的乐观，东部发达地区的淘汰技术和落后产能并没有如预期流向中西部地区，在我国环境成本和工资水平大幅提升的背景下，有相当部分转向了东南亚等外部地区。贸易红利，在新贸易保护主义抬头和人力成本大幅提升的今天，我国已无明显优势，更勿论广大贫困地区县域经济在贸易上长期处于劣势地位，所获利益和贸易水平与发达地区差距很大。虽然“一带一路”和电子商务蓬勃发展，给贫困地区的贸易发展带来了新希望，但其更多的依赖于基础设施建设和产业发展水平，贫困地区单纯依靠贸易实现腾飞的难度远高于改革开放之初。目前，随着全面深化改革的渐次推进，新一轮制度红利加快释放，为贫困地区县域经济提供了难得的发展机遇，但改革的决策权往往掌握在上级政府手中，县级政府自主创新能力有限，而且贫困地区与发达地区在以往改革的主动性和成效上存在着不小的差距，能否通过深化改革促进发展、缩小与发达地区的差距，还有待检验。

通过分析改革开放以来我国经济发展六大红利因素的演进，可以看出人口红利、环境红利已丧失，贸易红利、技术红利对贫困地区而言很难获取，制度红利不确定因素较多，而城镇化红利却一直比较稳定地发挥着作用。对于贫困地区县域而言，目前城镇化程度依然较低（如甘肃2015年城镇化率43.19%，而全国为56.1%，低13个百分点），发展的空间、时间都还较长（以每年城镇化率提高1个百分点，达到70%的基本目标，还可发展近30年），城镇化过程又是一个综合发展的过程，涉及社会经济的方方面面，对整体经济的牵引效果明显。特别是中央提出新型城镇化以来，在国家战略和具体政策层面的支持力度空前，这对广大贫困地区县域而言是难得的历史机遇。发展县域经济必须要研究判断好这一形势，牢牢抓住机遇，充分利用好政策，推动和实现县域经济转型发展。

二、新型城镇化是县域经济转型发展的助力交汇点

改革开放以来，我国经历了世界历史上规模最大、发展速度最快的城镇化进程，城市发展带动了整个经济社会发展，城市建设成为现代化建设的重要引擎，但各类城市发展很不协调。特大和大城市发展迅猛，基础设施、产业布局等硬件建设已基本完成，城镇化架构已成型，未来发展重点是提高参与全球产业分工的层次，健全以先进制造业、战略性新兴产业、现代服务业为主的产业体系，提升经济质量和管理水平，解决好“城市病”。大城市对县域经济的影响主要是延伸产业链和服务链，增强辐射带动功能。而中小城镇发展相对滞后，特别是贫困地区城镇的数量增加很快，但大部分在基础设施、产业发展、人口集聚、吸纳就业、社区管理等方面发展滞后，有城镇化之名而无城镇化之实。

面对我国城镇化现状和发展中存在的问题，中央城市工作会议对未来城市发展方向做出了“一个尊重，五个统筹”的顶层设计，即：尊重城市发展规律，统筹空间、规模、产业三大结构，统筹规划、建设、管理三大环节，统筹改革、科技、文化三大动力，统筹生产、生活、生态三大布局，统筹政府、社会、市民三大主体，这是未来新型城镇化建设的根本指导方针。《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》秉承这一思想，进一步明确提出，我国城镇化必须同农业现代化同步发展，城市工作必须同“三农”工作一起推动，形成城乡发展一体化的新格局。把加快发展中小城市作为优化城镇规模结构的主攻方向，加强产业和公共服务资源布局引导，鼓励引导产业项目在资源环境承载力强、发展潜力大的中小城市和县城布局，公共资源配置向中小城市和县城倾斜，同时推动小城镇发展与疏解大城市中心城区功能相结合、与特色产业发展相结合、与服务“三农”相结合，大力发展重点镇和专业特色镇。各类城市要结合资源禀赋和区位优势，明确主导产业和特色产业，强化大中小城市和小城镇产业协作协同，逐步形成横向错位发展、纵向分工协作的发展格局。可见，新型城镇化的重点之一是加快推进中小城镇有质量、内涵式发展，提升其经济社会功能，通过县城、中心镇和农村社区将县域经济社会统领串并起来，实现城乡一体化发展。因此，当前在大城市外延式发展不再经济合算的背景下，中小城镇迎来了发展的关键阶段，社会经济资源将在“有形之手”和“无形之手”共同作用下向县域加快配置，县域在城镇布局、产业培育、人口集聚等方面将充分地拓展空间，贫困地区县域要紧紧抓住这一轮扩张机遇，将基础设施、产业体系、经济总量等硬实力推上一个台阶。

当前，城镇化与工业化、信息化和农业现代化同步发展已成为我国现代化建设的核心内容。而城镇化是载体和平台，承载工业化和信息化发展空间，对带动农业现代化加快发展，发挥着不可替代的融合作用。特别是正处于城镇化快速发展区间的县域，各类扶持政策、社会资本和民间力量围绕城镇建设而汇聚融合，城镇化已成为县域发展的强大引擎。

（一）战略规划和导向方面

不仅将城镇化定位在“现代化的必由之路，保持经济持续健康发展的强大引擎，加快产业结构转型升级的重要抓手，解决农业农村农民问题的重要途径，推动区域协调发展的有力支撑，促进社会全面进步的必然要求”的战略高度，而且在实施规划中突出了“优化城镇规模结构，增强中心城市辐射带动功能，加快发展中小城市，有重点地发展小城镇，促进大中小城市和小城镇协调发展”和“科学规划县域村镇体系，统筹安排农村基础设施建设和社会事业发展”的内容，体现出将县域通盘纳入城镇化体系，并从城镇和新农村建设两端发力，全面推进新型城镇化的政策导向，这对县域经济发展是一个长期利好。

（二）基础设施建设方面

中央提出要改善中小城市和小城镇对外交通，发挥综合交通运输网络对城镇化格局的支撑和引导作用，确定了“到2020年，普通铁路网覆盖20万以上人口城市，快速铁路网基本覆盖50万以上人口城市；普通国道基本覆盖县城，国家高速公路基本覆盖20万以上人口城市；民用航空网络不断扩展，航空服务覆盖全国90%左右的人口”的目标。市政建设上加强城市地下和地上基础设施建设，建设海绵城市，加快棚户区和危房改造，有序推进老旧住宅小区综合整治，力争到2020年基本完成现有城镇棚户区、城中村和危房改造，推进城市绿色发展，打造智慧城市。同时，统筹城乡基础设施布局，大力推进城乡路网、公共交通、电力、供水、通讯等基础设施向农村延伸，加快城乡基础设施一体化发展。随着项目的实施到位，将大幅提升县域基础设施水平。

（三）产业培育扶持方面

中央提出各城市要结合资源禀赋和区位优势，明确主导产业和特色产业，强化大中小城市和小城镇产业协作协同，逐步形成横向错位发展、纵向分工协作的发展格局。就是强调要合理安排城乡产业布局，以发展各具特色的产业体系来支撑新型城镇化，当前对县域产业的扶持也是围绕着“四化同步”展开。通过加强农田水利设施建设、推进标准化规模种养殖、完善农产品价格保护制度、提高农业科技创新和推广服务能力、创新农业经营方式、鼓励承包经营权流转发展多种形式规模经营、鼓励和引导工商资本投资“三农”、完善农产品流通体系等政策措施，加快农业现代化进程。强调调整优化产业布局，加快改造提升县域工业集中区，支持符合主体功能定位的适宜产业发展。大力发展金融、信息、现代物流、电子商务等生产性服务业，提升商贸、文化、旅游、社区服务、家政服务等生活性服务业，促进农业与二、三产业的融合发展，打造特色农业强镇、现代工业重镇、商贸集散大镇、文化旅游名镇。这些措施与县域经济的切合度高，将有力地推进县域产业转型发展。

（四）促进人口集聚方面

人口集聚是城镇化的基本途径和重要特征。中央提出要“以人的城镇化为核心，合理引导人口流动，有序推进农业转移人口市民化，稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖”。全面放开了建制镇和小城市落户限制，并按人口规模逐级收紧大城市落户条件，引导人口向县域城镇集聚。推进城镇基本公共服务由主要对本地户籍人口提供向对常住人口提供转变，保障农民工及随迁子女平等享有教育、养老、医疗、住房和创业就业等方面的权利。这从根本上打破了农民进城安家落户的制度障碍，加快了人口向城镇集聚的步伐。

（五）基本公共服务方面

城镇化伴随着市政设施建设和基本公共服务水平的提升。国家将大力支持城市公共交通、电力、通信、供排水、供热、燃气、水源地保护、供水设施、地下管网（综合管廊）、污水垃圾处理、社区生活设施等建设，统筹布局建设学校、医疗卫生机构、文化设施、体育场所等公共服务设施。同时，提升基本医疗卫生、义务教育、基本养老、文化体育、社会救助、最低生活保障制度等，推进城乡基础设施和公共服务一体化，这将推动县域经济社会的全方位发展。

（六）体制机制改革方面

改革是最大的发展红利。影响三农和县域发展的主要障碍之一——农村土地管理制度问题有了实质性进展，国家已全面推进农村土地确权登记颁证工作，赋予农民对承包土地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能；保障农户宅基地用益物权，逐步推进农民住房财产权抵押、担保、转让；允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价；同时，强化耕地保护制度，完善征地制度改革。这些措施促进了农村土地流转，提高了土地经济价值，维护了农民权益，扩大了县域潜在资本总量。户籍制度改革也在加快推进，城乡区域间户籍壁垒逐步消除，在促进人口有序流动的同时，也促进了其他要素的合理分布和流动。财政改革上已推出了转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制，下一步将按照事权与支出责任相适应的原则，合理确定各级政府在教育、基本医疗、社会保障等公共服务方面的事权，建立健全城镇基本公共服务支出分担机制；完善地方政府发行市政债券，推广PPP项目，拓宽城市建设融资渠道；同时加快资源税改革、房地产税立法等，以培育地方主体税，这些对于县域经济发展来说都是支柱性的政策。

综上所述，城镇化是一个各类要素集聚和创新发展的过程，城镇化既是经济发展的成果，也是推动经济社会发展的动力，当前围绕新型城镇化这个载体和平台，各类政策和要素不断汇集，必将极大推动县域经济的转型发展。

三、新型城镇化推动县域经济转型发展中存在的问题

加快新型城镇化推动县域经济转型发展进程，涉及经济、社会、文化、生态等方方面面，作为欠发达省份的甘肃，受自然、经济、历史、区位等因素的制约，县域发展基础薄弱，城镇化进程滞后，现阶段存在的问题主要表现在以下方面。

（一）支撑城镇化的产业体系缺乏

城镇发展有其自身规律，是一个自然历史过程，也是一个经济和农村人口向城镇集聚、农村土地转变为城镇建设用地的过程。对农民而言，就是要能进城、能就业、能生存，其实质是要有相应的经济规模和产业体系来维持城镇人口的生存、就业、发展。从甘肃来看，由于经济基础薄弱，产业结构单一，工业化水平不高，城镇化赖以发展的基础设施和产业体系不完备、层次低。传统优势产业辐射带动作用不强，石化、有色、冶金、能源、装备制造等支柱产业大都以能源和资源开发为依托，且多集中在大中城市，产业链条短、科技含量和附加值低、核心竞争力弱、吸纳就业少，未能有效发挥出对中小城镇和乡村的辐射带动作用。同时县域城镇人口有限且有效需求不足，导致吸纳就业能力最强的服务业发展滞后，在聚集产业、人口、扩张经济总量等方面能力有限，后劲不足。

（二）基础设施建设整体滞后

从全省看，甘肃在道路交通、农田水利、能源设施等方面比较落后，公路网不仅与东部地区差距大，而且与贵州、新疆、宁夏等西部省区也存在一定差距，基础设施的滞后削弱了经济发展和市场竞争能力，阻碍了城镇化的进程。从城镇自身看，基础设施、公共服务设施不健全，一些中小城镇道路骨架尚未形成，市政公用设施建设水平不高、功能不全，城镇道路、供水、供电、供气、供暖、通讯、污水处理、垃圾处理等基础设施普遍滞后。大城市交通拥堵、环境污染、房价高、就业难、上学难等“城市病”不同程度显现。

（三）城镇化发展质量不高

相较于城镇化发展量上的不足，甘肃县域在城镇化发展质量上差距更大。部分城镇建设缺乏系统性思维，没有一个将经济社会、城乡发展、土地利用、生态环境保护等多个规划融合在一起的总体规划，各类规划自成体系、内容冲突、缺乏衔接，更为严重的是在规划实施中随意性大，常常出现换一届领导改一次规划的现象；部分城镇建设存在布局不合理、体系层次不清、城镇职能雷同、基础设施低水平重复建设等问题；部分城镇空间无序开发，开发区、工业园区占地较多，发展层次低、管理落后，土地集约化程度不高；部分城镇重经济发展、轻环境保护，重城市建设、轻管理服务，大气、水、土壤等环境污染加剧，城市管理运行效率不高，公共服务供给能力不足，城中村和城乡结合部等外来人口聚集区环境差。

（四）城乡一体化进程缓慢

目前，城乡之间在经济、社会、文化方面还没有实现有机融合，经济要素还不能在城乡之间顺畅流通，产业集聚与人口集聚不同步，产城融合不紧密，城镇化滞后于工业化。受城乡分割的户籍制度影响，大量农业转移人口难以融入城市社会，被统计为城镇常住人口的农民工及其随迁家属，未能在教育、就业、医疗、养老、保障性住房等方面全面享受城镇居民的基本公共服务，城镇内部出现新的二元矛盾，农村留守儿童、妇女和老人问题日益凸显，给经济社会发展带来诸多隐患。同时，近年来随着精准扶贫等惠农政策的实施，农民享受了很多实惠，农村条件也全面改善，土地、宅基地等增值，部分农民不愿转、不敢转为市民，出现了逆城镇化的现象。

（五）基本公共服务均等化水平较低

经过多年的努力,甘肃县域在义务教育、医疗卫生、文化科技、基本养老、社会救助等公共服务方面有了较大的提高，但整体水平还较低、均衡性较差，硬件设施建设快、软件服务进展慢。2015年甘肃县域参加城镇基本医疗保险人数占城镇人口的56.49%、参加城镇基本养老保险人数占城镇人口的19.28%，而全国城镇平均数据分别是95%和66.9%（2012年数据），差距还很大。另外，公共服务管理上也存在较多问题。城乡低保补助标准差距较大，城乡医保衔接不畅，城乡居民医保和新农合两种保障制度不能相互衔接转移，在筹资标准、报销比例和报销方式上不统一。教育资源配置不均衡，一方面大中城市教育资源总量不少，但仍满足不了日益增长的人口需求，校园小、班额大等问题普遍存在；另一方面部分小城镇和农村教育设施健全，但在校生数量少，一些教育资源被闲置和浪费。由于基本公共服务水平较低，致使县域城镇的吸引力不强，影响了城镇化的进度。

（六）城镇化建设的投资体系不完善

城镇化是一个资本集聚和社会财富形成的过程，伴随着巨额的资金投入。甘肃城镇化建设资金来源相对单一，主要依靠各级地方政府财政投入或政府投融资平台筹措资金。由于地方政府财力不足（2015年甘肃县级财政自给率只有17.2%），投融资平台发展相对滞后（与东部地区比，甘肃县级投融资平台大多成立时间晚、自有资本不足，在自身还没有发展强大起来时，国家已开始对政府投融资平台进行调控，发展受到极大限制），投融资方式比较单一等问题使城镇化建设资金一直存在较大缺口。同时由于机制不成熟，难以吸引各类民间投资主体和社会资本参与到城镇化建设中来。目前，国家正在大力推行PPP模式（政府和社会资本合作模式），希望藉此拓宽公共项目投资渠道，吸引民间和社会资本进入。但PPP模式在甘肃县域推进缓慢，PPP项目适用范围小、投资数额大、周期长、收益低，再加上县域融资渠道不畅、融资成本偏高、行政性风险大等因素，短期内若没有体制机制的根本性改革，PPP项目则很难挑起县域公共基础投资的大梁。

四、几点建议

当前和今后一段时期，县域仍处于新型城镇化快速发展区间，谋划县域发展必须要深刻认识城镇化对经济社会发展的重大作用，牢牢把握新型城镇化蕴含的巨大机遇，充分利用新型城镇化这个载体和平台，优化县域发展战略，挖掘县域发展潜力，整合县域发展资源，打造县域发展的“火车头”，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展，产业与城市、农业与二三产业融合发展，实现县域经济的转型跨域。

（一）把城镇化摆在县域经济转型发展的关键位置，整体谋划，合理布局，长效推进

城镇化既是工业化与农业现代化发展的路径和手段，也是当前县域经济转型发展的助力交汇点，处于县域经济发展的中枢位置和关键环节。因此，要树立全局观，不能就城镇化建设论城镇化建设，而要将其放在统领县域经济发展的全局，与农业人口转移、农业现代化、新农村建设、产业创新与培育、人口集聚与就业、基础设施建设、城镇布局与扩围、城市功能发挥与管理水平提升、基本公共服务均等化、城乡一体化发展以及生态保护等诸多问题系统连接，整体谋划，互为助力，相互促进。要弄清在农业现代化条件下当地县域能承载多少农业人口，承载多少工业消耗，农业人口向城镇转移多少，县域人口向外部转移多少，城镇化的规模应多大，要算好大账，做到心中有数。要落实县域经济社会、城乡建设、土地利用和环境保护等规划“多规合一”，增强规划的科学性、前瞻性和公开性，彰显当地文化特色。要提升城镇发展品质，结合新发展理念和国家政策，创新城市发展模式，推动绿色城市、智慧城市、人文城市和海绵城市建设，加强城镇管理和综合治理，强化城镇功能。要树立长期观念，根据我国城镇发展规律与实践，城镇化速度大约每年提升一个百分点，甘肃县域城镇化率达到70%的水平，大约还需要30年左右，城镇化不可能毕其功于一役，也不是一届政府所能完成的。因此，要有一个长期整体规划、有一个清晰的路线图，一届一届接力干下去，长效推进。

（二）围绕就业与创新，完善和重构县域产业体系

产业发展是城镇化的基础，没有产业支撑的城镇化是低质低效的、甚至是危机四伏的城镇化。因此，推进城镇化必须要加快完善县域产业体系，要依托资源禀赋和区位优势，明确主导产业和特色产业，宜农则农、宜工则工、宜商则商、宜游则游，同时要结合新发展理念和经济新常态，突出两个方面。

1.以就业为核心。以人为本的城镇化，需要解决农民进城、人口集聚后的就业和吃饭问题，因此，县域产业培育要大力发展劳动力密集型产业。将工业化放到重要位置，甘肃县域工业化尚未完成，第二产业仍然是经济发展的主导产业和承载就业的主体之一，不能盲目追求发达地区的产业结构，进行“退二进三”的结构调整，有条件的地方仍然要将第二产业作为龙头，加快产业转移承接步伐，实施有利于发挥劳动力比较优势的技术进步和产业升级战略，不遗余力地推进工业化进程。大力发展第三产业，广开服务业就业渠道，注重发展金融、物流、电商等生产性服务业及餐饮、旅游、家政、养老等生活性服务业，加大政策支持力度，提高服务业就业比重。注重产业园区的开发与维护，努力提高经济聚集效应和资源整合能力，大力发展优势产业园区，加强园区的基础设施建设，打造产业集聚区，并努力衍生出新的就业岗位。大力发展中小企业，重点扶持小型微型企业，夯实这个最大的就业渠道。同时，要注重一二三产业融合发展，抓住农业产业化龙头企业这个连接点，加大支持力度，有效发挥其培训农民、吸纳就业、促进农业现代化发展的作用。

2.以创新为动力。中央提出新型城镇化要“优化创新创业生态链，让创新成为城市发展的主动力，释放城市发展新动能”。城市是人才科技、金融资本、物流、信息流的集散中枢，是创新创业的核心载体，县域产业发展的希望也在创新创业。首先，要促进产业聚集发展。产业规模适度和人才的高度集聚才能产生思想激荡，才能迸发创新的火花，才能创造广阔的市场。要充分利用各类开发区、园区、工业集中区的平台作用，形成一批与城市融合发展的产业聚集区，夯实创新创业的基础。其次，要完善并落实创新创业的税收优惠、小额贷款、财政贴息、资金补贴、场地安排、信息咨询等扶持政策，简化审批手续，加强宣传引导，改善创业环境。有条件的地方要建设一批示范性的创业孵化基地，推进创新创业型城镇建设，通过创新创业促进县域产业转型换代，同时也产生大量新消费需求和就业机会，推进城镇化进程。

（三）加快补齐县域基础设施建设的短板

基础设施项目繁多，在投入有限的情况下，要集中资源重点解决一些制约经济发展和阻碍生活质量提高的短板。从全省范围来看，县域交通设施不足是首要问题，突出表现在县域运输通道和区际交通骨干网络不完善，中小城镇对外交通不顺畅，缺乏综合交通运输网络对城镇化格局和县域经济的支撑引导作用。要加快城际间综合交通网络建设，进一步形成铁路、高速公路、民用航空共同组成的综合交通运输网络，支撑和促进我省城镇化布局与建设。依托国省干线公路升级改造，提高中小城市和小城镇公路等级，加强中小城镇与交通干线、交通枢纽城市的连接，把县域经济单元串并连接入全省乃至全国经济圈。继续实施农村“畅通工程”，促进公路网向农村地区延伸，加快通村道路硬化、通组道路砂化，切实提升农村交通服务水平。从县域内部来说，重点是统筹城乡基础设施布局，加快城乡基础设施一体化发展。要进一步加快城市燃气、供热、供排水、通讯等各类管网与道路建设，加大城乡生活污水、生活垃圾处理设施建设力度。加快城乡信息基础设施建设，加快推进光纤进社区、宽带进农村，积极搭建信息高速公路，实现电信网、广播电视网、互联网“三网融合”，全面提高城乡信息化水平。结合脱贫攻坚，大力推进农村安全饮水、危房改造、易地搬迁和电网改造升级等工程，全面改善农村生产生活条件。

（四）有效破解体制机制障碍，推进城乡一体化发展

城镇化先是城市吸纳集聚农村人口、生产要素，随着城市经济发展、产业升级再扩散辐射农村，这是城镇化过程的普遍规律。现阶段甘肃县域已跨过了从农村单向吸纳集聚要素的时期，更多的是要向农村扩散辐射经济能量，以实现经济结构的城镇化。但这一进程并不顺畅，在户籍制度、土地管理、劳动就业、公共服务、社会保障、社会治理等诸多领域，城乡分割的二元体制依然根深蒂固，长期存在的城乡二元结构妨碍了城乡资源平等交换和优化配置，农民无法将资源变成资产、将资产变成资本，无法通过市场机制优化资源配置、吸引社会投资，即便进城多年也无法享受市民待遇，这就制约了农业生产、农民增收和农村发展，影响了城镇化协调推进。因此，要加快消除城乡二元结构的体制机制障碍，加快推进城乡发展一体化，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。

1.推进城乡统一要素市场建设。要深化土地管理制度改革，落实农村土地确权、土地流转政策，完善农村集体经营性建设用地权能，规范农村集体经营性建设用地流转，大力培育和发展城乡统一建设用地市场和服务体系，增加农民财产性收入渠道，将农民手中的资源变成资本。加快建立城乡统一的人力资源市场，落实城乡平等就业、同工同酬制度和农业科技人员下乡、农业科技成果转化、先进农业技术推广的激励和利益分享机制，提高人力资源的流动性，也为农民进城和富人下乡提供途径。完善城乡金融体制，拓展城乡金融供给渠道，促进县域、特别是“三农”低成本融资。引导更多人才、技术、资金等要素投向农业农村，促进城镇化和新农村建设协调推进。

2.制定好城乡一体化发展规划。要合理安排县域城镇建设、农田保护、产业集聚、村落分布、生态涵养等空间布局，明确工作的具体标准、相关衔接配套办法和时间点，推动城乡合理分工和有机连接。

同时，在城乡一体化过程中要注重运用市场手段，能用市场解决的尽量交给市场，如在农村社会服务体系方面，要探索引入龙头企业、发展专业合作组织，开发利用“互联网+”、大数据等新技术，建设新型农村社会服务体系。

（五）建立健全与城镇化相匹配的基本公共服务体系

基本公共服务均等化是统筹城乡发展的内在要求，也是实现城镇化的保障与成果体现。现阶段的重点是推进农业转移人口市民化，加快城市基础设施和公共服务向农村延伸，构建城乡一体、有机衔接的公共服务体系。

1.推进城镇化“要把促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化作为首要任务”。加快落实国家关于推进农业转移人口市民化的制度和政策，加大财政对农民工市民化的投入力度，积极推进城镇常住人口的基本公共服务全覆盖，逐步解决在城镇就业居住但尚未落户的农业转移人口享有基本公共服务问题，使转移家庭能够享受同城就业、教育、医疗、社保、住房等公共服务。制定和完善全省农业转移人口市民化配套政策，鼓励和引导农业转移人口参加城镇社会保险、职业教育和技能培训等，提升融入城市社会的能力。一旦这些农村人口在城镇化的过程中获得归属感，他们就会成为城市发展建设的稳定动力。

2.加快建立城乡统一的社会保障制度。坚持广覆盖、保基本、多层次、可持续的方针，以增强公平性和流动性为重点，着力完善相关体制机制，推进衔接融合。要将农民工逐步纳入职工基本医疗保险，实现统一的城镇职工基本医疗保险制度，并与新农合制度整合，建立城乡统一的基本医疗保险制度。要推进养老并轨，构建由机关事业单位、城镇职工和城乡居民三项养老保险制度组成的基本养老保险体系，并在此基础上适时整合这三项保险制度，最终建立城乡统一的基本养老保险制度。

3.加快建立城乡统一的社会管理制度。要打破城乡分治、镇村分治的管理体制，按照全域规划、全域管理、城乡同治的思路，把各级政府部门的管理职能由城镇向农村延伸和覆盖，尤其要把规划、土地、交通、通信、科教、文化、环卫、防疫、城管、水务、安全、消防等经济社会管理和公共服务职能由城镇向农村延伸，实行统一规划、统一建设、统一保护、统一管理和统一服务。

（六）创新完善城镇化建设的投融资体制

城镇化需要大量的资金投入，金融和政府部门是城镇化的主要资金来源。据测算，城镇化率每提升1个百分点，地方政府公共投资需求将增加6个百分点左右。在实际投资中，财政拨款资金的占比不超过三分之一，其余主要依靠银行贷款。因此，创新完善投融资体制对于城镇化而言尤其重要和迫切。

1.要巩固和提升政府财政投入水平。准确把握国家支持城镇化建设相关领域的政策取向和支持甘肃经济社会发展的政策机遇，争取中央财政资金的支持。强化预算管理，建立健全偿债保障机制，在财力可承受的限度内，积极争取增加财政部代发地方债的额度，增加地方政府的可用财力。有效利用政府投融资平台、产业投资基金、股权投资基金等，不断提升资本市场直接融资比重，大力发展资产证券化融资。

2.要拓展市场化的投融资渠道。大力推广和利用PPP（公私合营）项目，进一步健全和完善基础设施领域公私合营的政策法规制度，推动政府购买社会服务和公私合作项目运作的规范化、制度化，吸引各类市场化主体参与基础设施建设和运营。探索设立城镇化投资引导基金和城镇化投资基金，大力推进基础设施资产证券化，推进基础设施领域的市场化运作。

[1]占张明.浙江省县域发展比较研究〔M〕.杭州：浙江大学出版社，2014.

[2]朱智文，包东红，王建兵.甘肃县域和农村发展报告（2017）〔M〕.北京：社会科学文献出版社，2017.

[3]潘明清，杜青龙，熊丹.四川县域经济发展：新型城镇化视角下的解读〔M〕.北京：科学出版社，2016.

[4]中共中央，国务院.国家新型城镇化规划（2014—2020年）〔S〕.2014-03-16.

[5]2015中央城市工作会议公报〔S〕.2015-12-23.

[6]姜安印，郑博文.新型城镇化投融资体制创新研究——以甘肃为例〔J〕.甘肃社会科学，2013（06）.

[7]周战强，乔志敏.金融发展、财政投入与城镇化〔J〕.城市发展研究，2011（09）.

[8]刘志伟.新型城镇化的产业支撑和就业安置研究——以哈尔滨市阿城区产业规划编制为例〔J〕.国土资源科技管理，2015（05）.

◇作者信息：甘肃省财政科学研究所

◇责任编辑：张力恒

◇责任校对：张力恒

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1004-6070（2017）07-0058-09