北京疏解战略的空间影响、国际镜鉴与对策建议

张可云+董静媚+杨孟禹

摘要：北京疏解非首都功能战略可能会导致内城地区问题的出现。在界定内城地区内涵、分析内城地区问题出现原因、内城地区问题特征的基础上，结合北京疏解非首都功能产业的定量冲击影响，文章认为北京的疏解战略可能会带来内城发展问题。通过对英、法、荷三个西欧国家疏解首都过度功能历程进行回顾与比较，最后就如何在疏解非首都功能战略中避免内城衰退问题提出了相关建议。

关键词：疏解非首都功能；内城地区问题；控制首都聚集体；疏解腾退空间；功能重塑

中图分类号：F061.5 文献标志码：A 文章编号：1001-862X（2017）02-0050-007

北京通过产业和机构部门外迁等手段疏解非首都功能，解决城市人口和职能过于集中带来的“城市病”，从而促进区域均衡发展的举措意义重大。[1]然而值得注意的是当前研究过于关注疏解战略的积极意义而忽略了疏解战略可能导致的问题，实际上，首都城市疏解其过度集聚功能的事件在世界历史上已经发生多次了，很多国家的首都在实施严格的疏解战略后都遇到了新的问题即内城地区问题。疏解首都聚集功能后出现内城地区这类新的问题区域是个普遍现象，且由于内城地区问题的复杂性，很多国家至今未能彻底解决。因此我们必须高度重视北京疏解战略可能导致的内城发展问题。

一、内城地区问题的内涵、原因与特征

20世纪70年代初，随着城市的郊区化，控制首都聚集体的政策导致首都与中心城市在经济活动转移后出现了人口与经济“遗留”地区。按照张可云（2004）的定义，所谓内城地区（inner city areas），是指首都或其他大都市的中心地区，在控制聚集体发展政策与城市郊区化的双重作用下，城市内部发展过程中空间分化加剧所导致的新问题区域。这种地区经济活动密度下降，生活条件急剧恶化，成为边缘人群聚居地和高失业率区。从城市郊区至中心区，社会经济状况越来越差。[2]因此可以很明显地发现内城地区问题实际上是发达区域陷入萧条的区域问题。

内城衰退的问题和引起衰退的原因以及造成的后果，是一个相当复杂的社会经济现象，同时也因各城市具体情况的不同而有所不同。根据相关文献和具体的城市实践，一般认为导致内城衰退问题的原因可以分为先天性的区域经济规律和后天性的政府疏解政策。先天性的区域经济规律指的是大城市内城地区由于集聚程度高、生活便利度高，其土地价格及各种生产生活成本会逐渐上升从而会使得大城市内城要素如企业、人口等逐渐开始往外流失；后天性的政策原因指的是由于大城市集聚程度快速提高，交通拥堵、房价过高、环境污染等大城市病问题开始困扰政府和普通居民，在这种背景下，绝大部分大城市政府开始出台严厉的疏解政策，这直接加速了大量要素往外流动，疏解战略越严格，疏解后出现的内城发展问题就越严重。从各国疏解实践看，第二个原因是导致内城地区问题出现的主要原因。

从内城地区的内涵及形成原因分析，内城地区问题的特征主要包括如下三个。第一，内城地区问题与疏解政策联系紧密。从形成原因看，大城市疏解战略是导致内城地区问题出现的主要原因，疏解战略的原则、力度与内容会对内城地区的形成产生巨大影响，因此疏解战略应该坚持慎重和科学性原则，避免严重的内城地区问题在疏解战略实施后出现。第二，内城地区问题的表现特征比较复杂，内城地区的特征包括产业衰退、人口流失、贫民区形成、社会治安下降等现象，对居民的生活福利具有较大影响。第三，内城地区问题的解决特别困难。前文已经说明，内城地区问题实际上就是发达区域陷入萧条的区域发展问题。在区域经济发展领域，存在三种区域病即膨胀病、落后病与萧条病，而萧条病则是三类区域病中最难解决的区域病。

由此可见，疏解战略导致内城发展衰退问题出现的可能性极大，且这种内城发展问题极难解决，同时对城市的健康发展影响极大，因此在北京疏解非首都功能战略中，应该高度重视内城地区问题的预防和研究。

二、北京实施疏解战略后出现内城

地区问题的可能性分析

内城地区问题出现的重要表现是城市内城区经济基础的衰退和其引致的失业等问题，因此本部分将通过定量测算比较北京疏解战略的产业冲击来分析内城地区问题出现的可能性。

（一）北京疏解战略产业冲击的定量测度与分析

根据《京津冀协同发展规划纲要》，北京优先重点疏解四类非首都功能：第一类包括一般性产业如一般性制造业，污染较大、耗能耗水较高的行業；第二类包括农副产品、基础原料等大宗商品的仓储物流、服装、小商品、建材等，金融机构电子银行、数据中心、呼叫中心等劳动力密集的后台服务功能；第三类包括部分教育、医疗、培训机构等社会公共服务功能；第四类包括部分行政性、事业性服务机构和企业总部提供支撑、服务及辅助作用的职能。这些产业被疏解后可能会对北京的整体经济发展产生多大影响，不仅需要从被疏解行业的整体经济规模来直观判断，还需要从整体经济系统内部相互联系的角度进行研究。考虑这种要求，本文将从投入产出分析中的直接消耗系数和完全消耗系数两个指标进行分析。

直接消耗系数aij揭示了国民经济部门之间的技术经济联系，即部门之间相互依存和相互制约关系的强弱，其值在0～1之间，越大说明j部门对i部门的直接依赖程度越强，疏解后形成的冲击也越大。而完全消耗系数bij是指第j生产部门每提供一个单位最终使用时，对第i产品部门货物或服务的直接消耗和间接消耗之和，该系数从最终产品生产与中间投入角度揭示国民经济各部门的总产出与最终投入的关系，二者一定程度上反映了国民经济各部门间的前向与后向关系。[3]在部门的选择上，本文选取待疏解部门和能体现首都核心功能的部门来进行研究。其中体现首都核心功能的部门选取了科学研究和技术服务、金融、租赁和商务服务等5个部门，待疏解的部门由于涵盖范围较广，虽然有的可能只是行业中的一部分需要进行疏解，但是为了便于研究，这里选取了19个相关行业部门整体进行了统计，具体情况见表1。

从表1可以看出如下特点：

第一，优先疏解部门对体现首都核心功能部门的影响方面，影响最大、最广泛的是批发和零售以及交通运输、仓储和邮政两个部门，其中4个首都核心功能部门对这两个部门的直接消耗系数高于平均值，3个首都核心功能部门对这两个部门的直接消耗系数高于平均值，6个首都核心功能部门对这两个部门的完全消耗系数都高于平均值；影响较大的是造纸印刷和文教体育用品与化学产品两个部门，其中首都核心功能部门对这两个部门的直接消耗系数高于平均值的有3个，完全消耗系数高于平均值的有5个，首都核心功能部门对化学产品部门的直接消耗系数高于平均值的有2个，完全消耗系数高于平均值的有4个；其他部门对首都核心功能部门影响相对一般或较小。

第二，体现首都核心功能的部门中受待疏解部门影响程度最大的是科学研究和技术服务部门，该部门对5个待疏解部门的直接消耗系数大于均值，对8个待疏解部门的完全消耗系数大于均值；其次是文化、体育和娱乐部门，该部门对4个待疏解部门的直接消耗系数大于均值，对5个待疏解部门的完全消耗系数大于均值；其他体现首都核心功能的部分受待疏解部门影响程度相对一般或较小。

可见，北京非首都功能部门的疏解，必然会对首都核心功能部门产生冲击。从冲击程度来看，冲击程度最微弱的主要有石油和天然气开采产品、金属矿采选产品、非金属矿和其他矿采选产品、纺织品、纺织服装鞋帽皮革羽绒及其制品、木材加工品和家具，这些部门的疏解不会对首都核心功能部门产生过多影响；化学产品、金属冶炼和压延加工品、金属制品、仪器仪表4个部门的冲击程度稍大，而批发和零售、交通运输、仓储和邮政、造纸印刷和文教体育用品3个部门产生的冲击最大，这种冲击将对首都核心功能部门的平稳运行产生负面影响。

（二）产业冲击导致的经济与就业影响

由疏解战略导致的产业冲击将会直接带来严重的经济和就业影响，根据上述测算的产业冲击，本文继续测算了被疏解部门对经济和就业的影响，见表2。

从批发和零售业与交通运输、仓储和邮政业这两大对首都核心功能部门影响最大的被疏解部门的各项经济指标看，这两个部门的利润总额占三产比例在7%左右、应交税金合计占三产比例超过15%、就业人员比重更是接近23%，考虑到第三产业目前占北京市总量已经达到79.8%，这两个被疏解部门不仅由于自身直接消耗系数和完全消耗系数高，将会对北京整个产业体系的健康发展产生重要影响，同时这两个部门的经济贡献度和所占从业人员数目比例也大，两个部门的疏解也会对整个北京的就业和经济发展带来巨大的影响。由此可以判断，这两个传统服务业部门的疏解将会在一定程度上触及北京的经济发展基础，缺乏相应替代解决方式的完全疏解势必会在某些范围内造成一定程度的产业衰退与失业上升，而這正是导致内城地区问题的最根本因素。

三、世界其他国家控制疏解首都功能

战略与解决内城地区问题经验比较

在西方发达国家中，西欧国家的城市发展水平是比较高的，疏解首都战略和解决随之而来的内城问题也是比较早的，其中英国是世界上最早实施首都功能战略的国家，其于20世纪40年代开始执行控制首都聚集体政策。下面将对英国、法国、荷兰三个国家的疏解战略和内城地区问题解决的相关背景、措施和规划等历程进行简要的梳理。

（一）英、法、荷控制首都聚集体与解决内城地区问题的历程回顾

英国伦敦：在西欧，控制首都聚集体的政策始于英国。英国是公认的城市化进程最早的国家，1921年其城市化水平已接近80%，且城市人口高度集中，仅伦敦地区就集聚了900万人口。这些区域的城市蔓延趋势十分明显，1921—1939年，伦敦建成区面积扩大了3倍多，50万居民移居郊区，沿交通干线分布大量低密度住宅，由于缺乏规划导致城市杂乱无序，住房问题也日益尖锐。1937年，英国政府为解决伦敦人口过于密集的问题成立了“巴罗委员会”，该委员会于1940年提出 “巴罗报告”，认为应疏散伦敦中心区的工业和人口。1943年编制了《伦敦郡规划》，从交通、住房、土地、城市蔓延及市郊化五个方面为伦敦的重建提出了解决方案 。1945年英国出台大伦敦规划，规划的期限为20年，其主导思想是分散人口、工业和就业岗位。[4]在控制措施方面，英国还实行西欧国家中最严格的工业发展许可证制度。（1）1947年，英国规定必须获取工业发展许可证才能在伦敦新建或扩张工业生产能力，对在大伦敦的新工业建设予以限制。后来，对新办公楼建设也实行了类似的制度。[2]1964年，专门负责大伦敦规划管理与发展的战略性机构“大伦敦议会”设立。1969年大伦敦议会编制了《大伦敦发展规划》，试图改变1944年大伦敦规划中同心圆封闭布局模式，使城市沿着三条主要快速交通干线向外扩展并形成三条走廊地带，以期在更大的区域范围内解决经济、人口的合理布局问题。因此，这一时期的分散政策主要体现在沿着交通线，并以绿带为控制手段把新城设置在伦敦通勤范围外，即在伦敦圈新城之外发展第二圈新城。由于一直釆取疏散政策，导致了70年代后期内城的相对萎缩，英国政府于1978年通过了“内城法”，开始实行大规模的内城区援助计划。此时新城的功能也从转移过剩人口和工业转向协助恢复内城经济。[5]

法国巴黎：在二战后快速恢复和振兴的大背景下，巴黎的人口聚集和城市蔓延现象严重。对此，法国对巴黎市区实施限制政策。1955年，法国对在法兰西岛的新工业建设实行了与英国类似的工业发展许可证限制措施，这些措施于1959年又扩展到了办公楼。[2]在规划方面，1956年的《巴黎地区国土开发计划》提出降低巴黎中心区密度、提高郊区密度、促进区域均衡发展的观点。1960年戴高乐政府提出制定新的《巴黎地区国土开发与空间组织总体计划》，建议利用企业扩大或转产的机会向郊区转移，以疏散中心区压力。这一时期规划的主导思想和首要目标仍然是限制巴黎的发展，既包括人口的疏散，也包括以企业、高等学校等为代表的功能上的疏散。[6]巴黎的工业分散运动是对市区工业迁向郊区的一次巨大推动，从而形成了郊区的若干工业区和一些相对独立的工业城镇。同时，在政策的调控下，一些城市高级服务功能如管理、研究、发展、计划和市场等则进一步集中到城市中心。通过区域范围内的住房政策，巴黎中心区的人口随城市发展呈负增长趋势。

1976年颁布的《法兰西之岛地区国土开发与城市规划指导纲要（1975—2000）》已经不再继续实施人口分散，该规划规定：巴黎作为区域城市中心，应保持多样化的居住功能，稳定就业水平，减缓人口递减趋势；巴黎近郊作为中心区的延续，应保持和完善现有城市结构，整治和改善当地环境，建设以拉德方斯为代表的郊区发展极核；作为新城市化的主要空间载体，巴黎远郊应大力发展新城，并通过建设环形轨道交通系统加强与巴黎及近郊发展极核的联系。[7]

荷兰兰斯塔德：荷兰于20世纪50年代末开始实行对兰斯塔德的增长限制与分散政策。兰斯塔德（Landstad）的直译为“城市聚集体”（Urban Agglomeration），是荷兰的一个地理概念，该区是一个开放的多中心的围绕一个巨大“绿心”的环状城市群，由阿姆斯特丹、鹿特丹、海牙和乌特勒支4个大城市，以及这4个城市分属的南荷兰省、北荷兰省、乌得勒支省和弗莱福兰省的若干中小城镇组成。1958年，为防止大城市的过度膨胀，荷兰政府提出在兰斯塔德城市圈的外围，离中心城市15～30公里的地方建立一批新城 （荷兰官方称之为增长中心），作为疏散人口和就业岗位的分流中心。[8]1960—1988年间，荷兰政府先后编制了荷兰四个国土规划报告。[9]其中1960、1966年编制的两个国土规划报告主要目的在于疏解兰斯塔德人口，而进入70年代后，随着兰斯塔德人口的疏散，一些主要城市的人口规模已出现减少的趋势，同时，随着城市郊区化的推进，大量的城市富裕人口逐步迁移到小城镇甚至乡村地区。这两方面的变化预示着荷兰的“城市危机”已经到来。城市危机的出现使政府和规划机构开始重視内城更新，并将之作为规划战略目标转移的一个重要内容，因此1973 年制定第三次国土规划和1988年编制的第四个国土规划报告都将帮助逐渐陷入萧条的兰斯塔德恢复发展活力作为规划重点。

（二）英、法、荷三个国家疏解战略与解决内城地区问题的经验总结

从英法荷三国的首都聚集体疏解战略与内城地区问题解决历程看，都具有如下三个特征：

第一，三个国家的疏解战略都取得了明显成功，这充分说明只要中央政府有决心疏解某一个城市的过度集聚功能，其成功的可能性是很大的。同时通过比较分析这三个国家的限制措施，本文发现在包括产业发展、土地利用等领域使用许可制度是首都功能疏解成功的重要保障，而制定全面、科学、合理的发展规划则是疏解战略成功的前提。

第二，承接疏解功能地区的发展并不尽如人意。在英法荷三国的控制首都聚集体战略中，虽然通过疏解规划向外围区域迁移了许多新企业与办公楼，然而由于这些被迁移的企业多是批量生产与流水作业的简单制造业和服务行业，周边落后区域的经济发展水平并未因此得到实质性的提高。此外，英国于20世纪60年代、法国与荷兰于20世纪70年代还曾实施过强制政府办公楼（包括R&D机构）迁移至问题区域的政策，但也均未完全取得成功。这表明简单的产业搬迁思路在疏解首都功能战略中不一定能取得双赢的结果。

第三，三个国家在实施疏解战略后都出现了内城地区问题。在英法荷三个国家实施为期20年左右的控制首都聚集体战略后，这三个国家都遇到了首都内城区的发展问题，到20世纪70—80年代，这些国家都已相继放弃了控制首都聚集体的政策，而到20世纪80年代初，所有的西欧国家都已抛弃了限制首都城市与其他大聚集体发展的政策并转而将这些内城区域作为发展战略的重点。这证明疏解战略在实施过程中很容易带来内城地区问题。

（三）对北京疏解战略的启示

从北京疏解非首都功能与西欧国家疏解战略的一些方面来看，二者存在很多相似的地方：不仅目标类似，分散措施方面也大同小异，且都有相关规划作指导，也都通过新城来吸引人口，见表3。

可以发现，虽然北京的疏解战略与西欧几个国家疏解首都战略在包括户籍制度存在与否、种族问题存在与否等问题上具有不同特征，但是从疏解力度来看，自2013年至2016年，北京市已关停一般制造业和污染企业1180家、商品交易市场关闭68家（2），疏解决心和力度极大；从疏解手段来看，产业发展许可制度已经成为北京控制集聚的重要手段；从疏解内容来看，包括人口就业控制、搬迁政府、大学等事业单位机构等内容都在迅速推进。这三方面与上述西欧国家的疏解首都政策相比有过之而无不及，因此北京未来出现内城地区问题的可能性是很大的。同时，随着互联网经济的快速发展，北京疏解战略导致的要素加快流失病最终导致的内城地区问题可能更为严重和迅速。这些风险和挑战若处理不好，内城地区的发展问题将无可避免。

四、北京如何避免出现内城地区等新问题区域

通过前文的分析，可以知道北京当前疏解非首都功能战略很有可能导致内城衰退问题的出现，实际上当前政府部门已经对这一问题有所意识，如《北京市国民经济和社会发展第十三个五年规划》明确提出要加强腾退空间管控、系统规划使用城六区非首都功能疏解腾退空间。本文认为避免内城地区问题的出现应该从疏解功能战略和内城发展战略两个层面着手。

（一）疏解战略层面：疏解战略要重视内城问题，要针对性的有所预防

西欧国家的实践表明内城地区问题在首都功能疏解战略中出现的可能性是极大的，同时是很难解决的，因此在制定首都疏解战略过程中应该高度重视预防内城地区问题的出现，这种预防主要体现在：

第一，要准确地界定疏解非首都功能战略的根本目的。当前很多学者和政府官员认为疏解非首都功能战略的目的仅仅是为了缓解大城市的城市病，这种看法是极为片面和短视的。前文已经指出只要中央政府有决心，疏解首都过度集聚的要素是比较容易的，但是如果疏解力度过大、方向出现偏差，最终导致的内城地区问题将给整个城市的健康可持续发展带来致命的威胁，因此在疏解战略中应该首先明确疏解战略的最终目的是保持自身的健康可持续发展，要充分考虑疏解后城市的健康发展问题。

第二，要合理地选择被疏解的产业和部门。不同的产业对城市发展的意义也是不一样的，有些产业可能比较容易疏解，但是却对整个城市的可持续健康发展具有不可替代的重要意义，有些产业可能难以疏解，但是对整个城市的可持续健康发展却是没有太多积极作用，因此应该仔细甄别不同产业对于城市发展的作用类型，慎重选择疏解对象，避免出现疏解了不该疏解产业的现象。

第三，疏解战略要小步快走，避免大步流星。任何一个区域的发展都有其内在规律和路径在发挥作用。因此一个区域系统在一定时期内都是比较稳定的，疏解非首都功能战略某种程度上是在人为地干预区域经济系统的演化过程，这种干预如果力度过大、过快，就会很容易破坏整个系统的稳定性。因此疏解战略应该遵循小步快走的思路，通过不断地对区域经济系统进行微调达到城市发展转型的目的，尽可能地避免大规模、大幅度、大范围的疏解思路。

（二）内城层面：要高度重视和合理选择作为疏解主体的城六区在疏解战略实施过程中的发展方向和重点

在疏解北京非首都功能战略的同时，应该及时制定科学合理的内城发展战略，保障城六区的发展不受疏解战略的过多影响。其主要内容包括：

第一，明确疏解腾退空间未来的发展方向和重点，及时进行功能重塑。疏解战略势必会影响城区的产业、空间等发展结构从而影响城市的经济转型和城区居民的生活福利。因此，在推进疏解战略的同时应该及时明确各城区进而确定区内疏解腾退空间的未来发展方向。根據北京市的实际情况，疏解腾退空间未来的发展方向和重点应主要包括五大部分：发展高端业态、提升城市环境舒适度、增加公共服务设施、改善居住环境以及增强首都核心功能。通过这五方面疏解腾退空间的功能重塑来保持北京城区的经济活力和文化、环境的吸引力，改善民生，从而避免出现内城地区问题。

第二，坚持城六区的高效和创新发展思路。在疏解过程当中，城区的产业、企业和劳动力要素不断地在流失。在这个过程中，政府部门应该及时培育新的内城发展动力，同时应该坚持高效利用土地原则，在城市发展规划上下大功夫，提高整个城市空间布局的效率。另一方面，城六区应该坚持创新发展，积极采取新的思维发展产业经济，形成新的经济动力和优势，避免进入传统发展模式的老路。

第三，要加大北京本地从业人员转岗就业的培训和帮扶力度。虽然北京相关产业的疏解会带走很多外地从业者，但是也存在不少从业者是本地居民因疏解而出现失业的情况，这部分人群的失业很可能会导致更多的城市贫困人口问题，从而加重北京城市内部行业性与地域性的贫困，叠加并扩大城市原本就存在的贫困聚居现象。即便北京不存在西方国家的种族问题，但贫富分化的空间隔离现象也不利于社会稳定。因此需要对当地相关人员的失业和再就业问题予以重视并解决。

第四，内城发展战略要充分尊重居民意愿，构建建言献策双向沟通机制。内城地区在疏解战略中会面临急剧变化，单靠政府部门来完成整个内城地区发展战略的转型恐怕力有不逮。因此，在制定内城发展战略的过程中，应该充分尊重城市居民的利益诉求，一方面这些利益诉求反映了城市居民对城市发展的要求，政府部门理所应当地予以重视，另一方面这些利益诉求来源于不同群体、不同层面、不同行业，消息多样化程度高、真实度能够保障，有助于政府部门制定出更为合理的内城发展战略。

注释：

（1）英国的工业发展许可证（Industrial Development Certificate，IDC）制度是全球以立法形式实施的第一个控制措施，于1947年颁布实施“城镇与乡村规划法”时正式建立。该法规定，新建或扩建工业建筑物在超过5000平方英尺（约合465平方米）时必须获得IDC。其后豁免上限经常随着情况的变化而变更。1965年，“办公楼与工业发展控制法”规定，在伦敦与伯明翰修建办公楼必须申请办公楼开发许可证（Office Development Permit，ODP）。

（2） 数据来源http：//bjrb.bjd.com.cn/html/2016-08/08/content_56650.htm.

参考文献：

[1]张可云，邓仲良，蔡之兵.京津冀协同发展下北京的城市发展战略[J].江淮论坛，2016，（4）：46-51.

[2]张可云.区域经济政策[M].北京：商务印书馆，2005.

[3]刘起运，陈璋，苏汝劼.投入产出分析[M].北京：中国人民大学出版社，2011.

[4]翟健.国际新城新区建设实践（三）：英国新城——区域规划旳指导[J].城市规划通讯，2015，（3）.

[5]翟健.国际新城新区建设实践（四）：英国新城——城市化背景[J].城市规划通讯，2015，（4）.

[6]刘健.巴黎地区区域规划研究[J].北京规划建设，2002，（1）：67-71.

[7]邹欢.巴黎大区总体规划[J].国际城市规划，2000，（4）：17-20.

[8]魏后凯.荷兰国土规划的经验与教训[J].经济学动态，1994，（8）：46-49.

[9]魏后凯.荷兰国土规划与规划政策[J].地理学与国土研究，1994，（3）：54-60.

（责任编辑 吴晓妹）