基于VFM评估方法的PPP宏观政策研究

赵雪琳

[摘要]在研究有关PPP模式的国内政策的基础上，系统分析了当前我国PPP模式发展的政策环境，并将VFM评估方法运用其中与宏观政策回顾相结合，利用定性分析和定量分析研究PPP模式的现状及特点。目前我国PPP模式面临着融资渠道单一及金融扶持政策单一、适用范围较小、与利益空间的矛盾等影响。建议从明确补贴条目获取相应必要补偿、创建有利于模式发展的政策环境、根据多层次发展项目未来收益的预期情况、完善有关权益类融资业务的服务平台、完善项目合同吸引民间资本参与投资等方面完善PPP宏观政策，为促进社会和谐具有重要现实意义。

[关键词]宏观政策；PPP模式；VFM评估[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2017.08.034

1引言

城镇化是实现工业化的必然要求和途径，也是人类实现现代化建设必然要经历的过程。随着时代的变迁，城镇化的内涵不断地得以升华，传统城镇化中城镇数目的增多以及城市人口规模不断扩大已经不能满足人们的需求，从而人们对新型城镇化以人为本的核心表现出强烈的需求。PPP融资模式在实现新型城镇化健康发展过程中也起到了至关重要的作用，目前融资模式多元化和融资路径稳定化是我国急需创新改进的地方。[1]通过对政策的分类回顾可以对我国政策进行补充改进，对实现住房市场平稳可持续发展、推动房地产健康繁荣发展具有重大的意义。

2我国PPP宏观政策分类回顾

2.1纲领性政策

财金〔2014〕76号提出通常模式由社会资本承担大部分工作，而基础设施建设、公共服务的质量标准及价格高低则由政府相关部门负责。并要求地方各级财政部门要从“补建设”向“补运营”逐步转变。“60号文”是对“43号文”的补充，是对创新投融资模式方面的深化和具体化。其重点是放宽市场准入及创新投融资方式，是通过推进融资方式，改变政府与企业之间的合作方式来鼓励推动民间资本的投入。财金〔2014〕113号为PPP项目运作的纲领性文件，对“政府和社会资本合作模式”（PPP模式）项目实际操作产生积极正面推动作用。发改投资〔2014〕2724号对开展政府和社会资本合作（PPP）提出具体要求，将PPP项目分为经营性项目、准经营性项目和非经营性项目三类。国办发〔2015〕42号是深刻理解PPP模式的重点文件。文件要求构建制度体系、规范推进PPP项目实施并提出政策保障。

2.2行业指导性政策

财政部、住房建设部发文财建〔2015〕29号决定在市政公用领域开展PPP项目推介工作，改变市政公用产品和服务由政府单一供给方式，创新政府投融资模式。财政部、环境保护部根据财金〔2015〕76号联合出台财建〔2015〕90号，该文件规范PPP项目在水污染防治领域中的操作流程。财政部、交通运输部为实现支持社会资本参与收费公路建设运营的目标，决定在收费公路领域鼓励推广PPP模式，出台了财建〔2015〕111号。发改基础〔2015〕610号推进投融资市场多样化，对投资、PPP、盘活存量、基金方面提供支撑。国办发〔2015〕61号要求老城区结合道路改造统筹安排；鼓励企业投资，推广PPP模式；将地下综合管廊建设列入专项金融债支持范围予以长期投资。

2.3操作规范性政策

财金〔2014〕156号强调地方财政部门在推进PPP过程中注重加强PPP合同管理工作，将PPP合同管理原则放在首位，加强组织协调，防范项目风险，同时将财政部制定的《PPP项目合同指南》（试行）作为文件附件予以发布。发改投资〔2015〕445号要求发改部门重视PPP工作，让各方主体更加灵活运行金融工作，以期建立多元化的PPP项目资金机制。开发银行要为PPP项目提供金融、咨询服务和社会资本引荐工作上起到积极作用；并加强信贷规模统筹调配，优先保障PPP项目融资需求。银监发〔2015〕43号意见提出要积极创新担保方式。按照国发〔2015〕60号的有关精神采取积极的态度不断创新担保方式，并允许利用相关收益作为还款来源。同时针对PPP项目，将在金融服务方面上大胆创新。

3VFM评估方法

VFM理论是利用全寿命周期理论评价政府部门能否从项目产品或服务中获得最大收益的一种评价方法，评估、判定不同模式运行中的潜在价值，进而选择可以带来长期经济效益的方案，实现效益最大化，VFM评价方法是追求成本与质量的最佳组合，而不是单纯追求成本最小化。[2]VFM评估包括定性和定量两部分。[3]

4对策分析

4.1通过明确补贴条目获取相应必要补偿

我国目前的税制结构还处于前工业革命时期，难以应对如今的发展，对PPP事业的发展相当不利。PPP项目生命周期具有的漫长性与税制安排的变动性相冲突、适用范围较小、与利益空间的矛盾还受到决策者任期时间的影响。[4]此外，由于PPP项目合同并未涉及临时性补贴，应针对此方面予以课税。根据国际经验，地方收入的地方分成部分可以试试先征后返政策。

4.2通过多方面下手推动PPP模式发展

PPP模式发展的综合动力在于三个方面：一是有利于模式发展的政策环境；二是根据项目未来收益的预期情况多层次发展；三是完善有关权益类融资业务的服务平台。应以未来的現金流标准对PPP项目进行划分，采取政府付费的方式对未来不能带来现金收益或者收益较少的PPP项目进行融资。并搭建交易平台及系统推动市场发展为PPP项目创造良好环境。

4.3完善项目合同吸引民间资本参与投资

规定招标方式，严令禁止恶性竞争，公开、公平、公正地招标谈判，以竞争性磋商和单一来源采购等政府采购方式保证两方的既得利益。[5]投资主体由政府授权，与其他参与方签订合作协议共同成立PPP项目公司，与有关部门签订特许经营许可。由同级财政部门备案根据实际情况签订项目合同、项目合同的补充合同及其他。使PPP模式更好地融入当地环境。

5结论

近几年政府大力支持PPP模式的推广，但是PPP模式并不适用所有项目，如果忽视项目本身特点盲目滥用PPP模式，会造成成本消耗过大、社会资源浪费等严重后果，不利于社会发展及进步，因此在运用PPP模式之前，可以引入科学合理的评价方法，将评价方法与PPP模式相结合以期更好地实现项目目标。运用VFM评价方法结合我国2014年和2015年有关PPP模式的政策建议对PPP模式有了更进一步的了解和认识。目前我国PPP模式案例较少，应对发达国家成功案例进行研究并参考借鉴其成功经验。

参考文献：

[1]陈贤军，程建刚.新常态下中国PPP相关政策的逻辑思维[J].当代经济，2016（20）：118-119.

[2]李凤.基于VFM的保障房PPP模式研究[D].北京：北方工业大学，2016.

[3]伊超.基于资金价值（VFM）的非自偿性PPP项目决策机制研究[D].济南：山东建筑大学，2014.

[4]孙健.PPP模式发展与财政金融政策协同分析——以山东省为例[J].贵阳学院学报：社会科学版，2016（1）：59-63.

[5]郭鹰.PPP推进中存在的问题及各省政策比较[J].浙江经济，2015（7）：35-37.