城市社区公共收益的使用困境及其排解策略

杨欢

[摘要]城市社区公共收益使用困境作为一个长期被学界忽视的议题，虽然在实践层面已有部分社区做了积极探索，但仍然无法有效化解公共收益使用的深层次困境。基于S市D社区的个案考察表明，城市社区公共收益的使用困境主要表现为：独立、有效、专业、全面的监督机制尚未建立起来，社区居民对公共收益使用现状的满意度偏低，社区居民了解公共收益使用情况的有效渠道缺乏以及社区居民对公共收益的权利意识淡薄。为了找寻走出困境的密码，建议采取以下策略：健全相关制度，增设业主监事会等相关机构；拓宽参与渠道，保障社区居民主体地位；加强权利观念，突出社区居民知情权和使用权；建立信托模式，规范对公共收益的监督和管理。

[关键词]城市社区；公共收益；使用困境；排解策略

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2017.08.170

伴随着中国的城市化进程尤其是新型城镇化战略的提出和推进，城市社区开发和建设的步伐不断加快，但物业管理水平却未同步提高，由此导致与城市社区管理相关的纠纷频繁发生。其中，城市社区公共收益究竟应当如何使用就是一个很少被学界关注的一个问题。而该问题得不到妥善解决，则容易引发城市社区物业公司、业主、业主委员会三方之间的尖锐矛盾。遗憾的是，该问题并未引起学界的关注和重视。与学界对该问题的忽视形成鲜明对比的是，在实践层面，某些社区近年来进行了积极探索。其中，S市D社区就已经大胆嘗试以向本社区居民以“发红包”的形式来使用年度公共收益，并引发了强烈的社会反响。

然而，如何透过表象来体察城市社区公共收益使用的深层次困境，则仍然需要学界的共同努力。有鉴于此，本文所关心的问题是：城市社区公共收益使用的内在困境有哪些？为了化解困境，应该采取哪些对策？

1法律规范与实践背景

1.1相关法律法规

关于社区公共收益的归属，《中华人民共和国物业法》、《中华人民共和国物权法》和《物业管理条例》都做了明确规定。《中华人民共和国物业法》第18条规定，利用物业共用部位、共用设施设备进行经营的，应当在征得相关业主、业主大会、物业管理企业的同意后，按照规定办理有关手续。业主所得收益应当主要用于补充专项维修资金，也可以按照业主大会的决定使用。《中华人民共和国物权法》第72条规定，业主对建筑物专有部分以外的共有部分，享有权利，承担义务。第73条规定，建筑区划内的道路和绿地属业主共有，建筑区划内的其他公共场所、公用设施和物业服务用房，也属业主共有。《物业管理条例》第55条规定，社区规划区内的公共场所、公共设施，属于社区全体业主共有。在社区公共场所、公告设施上经营广告，应当经过社区全体业主同意或授权，物业公司不得擅自引入广告。经营广告所得，也应该归全体业主所有。关于社区公共收益的分配，《物权法》第80条规定，建筑物及其附属设施的费用分摊、收益分配等事项，有约定的，按照约定；没有约定或者约定不明确的，按照业主专有部分占建筑物总面积的比例确定。《物业管理条例》第55条规定，经营广告所得，应该归全体业主所有，业主有权要求物业公司披露相关账目，具体如何使用应当由业主或业主委员会决定或者根据物业服务合同约定进行处理。

1.2实践背景

改革开放后，我国城市社区发展取得巨大进步，但由于在社区公共收益的管理、使用和分配等一系列问题上的巨大差异和重大分歧，城市社区物业管理公司、业主、业主委员会三方之间的矛盾日益尖锐。在经历了深圳南山如意家园业主实名举报业委会事件、北京朱雀桥法律诉讼事件等一系列社会事件之后，更是将三方之间的矛盾和冲突推到了浪尖。而在2015年7月，苏州市都市花园以“发红包”形式就年度公共收益向本社区居民进行分配，此事件无疑给城市社区公共收益的分配现状带来一股清流，也在区域范围内引起了强烈的社会反响和广泛的民众关注。因此，本课题以苏州市都市花园这一个案为切入点，厘清该社区公共收益分配现状，探求其发展至今的原因，并对其现行机制进行进一步的探索和完善。

2研究方法与资料来源

为了对城市社区公共收益分配问题做进一步探究，本项研究选取S市D作为典型个案。笔者采用问卷调查法、访谈法和文献法收集与个案有关的资料。具体来说，个案资料的汇集经历了两个阶段：第一阶段，2016年7月初，在中国知网和百度搜集S市D社区公共收益的二手文献，共收集到4篇文章。对这些文章的阅读让笔者对该社区公共收益使用问题有了初步的了解。第二阶段，2016年7月中旬，笔者对D社区进行了问卷调查。在使用问卷调查法时，笔者采用简单随机抽样法来选取研究样本。根据Krejcie和Morgan设计的“母群体与样本大小对照表”[Krejcie，R.V.和Morgan，D.W.（1970）.Determiningsamplesizeforresearchactivities.EducationalandPsychologicalMeasurement，30，607-610.]，在本次实地调研中，我们共发放问卷350份。问卷采用面访式填答法，共填答问卷350份，回收有效问卷340份，有效回收率为97.1%。由于样本个体之间回答的差异性较大，笔者按照不同影响因子对样本进行分类和分层。在回收的340份有效问卷中，按照性别进行分类时，男性占53%，女性占47%。在问卷调查的同时，笔者还采用半结构式访谈法来获取补充性资料。为了增强访谈资料的真实性和可信赖度，笔者运用了三角互证法（Triangulation），即对D社区的部分物业管理人员、业主委员会委员和业主分别进行了访谈，以对从不同访谈对象那里获取的资料进行交叉检验。

S市D社区是位于S市工业园区星海街519号的一个普通社区。该社区共分为5期，可入住2521户。实际入住的住户以在S市工业园区上班的公司白领和大、中、小学老师为主，业主文化素质相对较高。项目总占地面积13.2284公顷，总建筑面积26.9357万平方米，可入住2521户，居住人口6420人左右，其中住宅建筑面积21.7326万平方米，公建配套5.2031万平方米，住宅由多层、中高层组成。

3社区公共收益的使用困境

S市D社区公共收益主要包括出租、出售、经营所得三种来源。S市D社区自第三届业主委员会成立之日起才开始管理、支配和使用社区公共收益，这无疑是一个巨大进步。然而，在此之前，该社区的公共收益都被物业公司占有，因此，业主委员会正通过法律途径维护自身合法权益。从委托代理理论的视角来看，业主委员会只是代理人，社区全体业主才是社区公共收益的所有人和委托人。业主委员会的代理权并没有经过社区全体业主召开业主大会来授权，因而其合法性存疑。不仅如此，S市D社区曾经用给居民“发红包”的方式来使用公共收益，但此举只是偶然性事件，尚未建立较为健全的公共收益使用制度。

笔者通过对调研资料的分析发现，目前該社区公共收益使用尚存在一些有待排解的困境。

3.1独立、有效、专业、全面的监督机制尚未建立起来

就D社区公共收益的使用方式来看，社区业主对公共收益没有直接行使使用权，而是将该项权限让渡给代表全体业主的业主委员会，即由业主委员会来管理和使用社区公共收益。该社区曾采用让社区居民直接领取现金的方式进行公共收益分配，但由于分配主体规模较大、领取程序较为繁杂，因此这种方式在尝试了一次之后即被舍弃。对于究竟应该建立怎样的公共收益使用机制，仍然处在探索与改革过程中。目前，社区通过召开业主大会，按照少数服从多数的原则明确了社区公共收益的使用途径——用公共收益去折抵物业费。然而，无论社区公共收益如何使用，都应当有相关的制度设计来监督业主委员会的行为。笔者通过访谈得知，D社区并未设立独立的监督机构，仅有一个七人规模的财务监督小组。财务监督小组成员与业主委员会成员均由业主代表选举产生，其不参与业主委员会日常工作，与业主委员会地位平等，业主委员会的每一项开支、运作都要经过财务监督小组审核。然而，从体制层面看，财务监督小组并没有脱离业主委员会的管理体制，因而缺乏独立性；从内容层面看，财务监督小组的监督内容仅限于财务方面，对工作流程的规范性等问题毫无涉及。总的来看，目前财务监督机构监督的全面性、独立性、专业性未能得到充分的保障。

3.2社区居民对公共收益使用现状的满意度偏低

在问卷调查中，针对“您对目前本社区公共收益的使用现状满意程度如何？”这一问题，340个调查样本中有14人选择“非常满意”，占比4.1%；68人选择“满意”，占比20%；167人选择“一般”，占比49.1%；91人选择“不满意”，占比26.8%。满意度“一般”和“不满意”的社区居民占比75.9%，“非常满意”和“满意”的居民只占总样本的24.1%。由此可见，社区居民对本社区公共收益使用现状的满意度显著偏低。

3.3社区居民了解公共收益使用情况的有效渠道缺乏

笔者随机面访了10位社区居民，发现有8位居民知道社区有公共收益，但不清楚具体是如何使用的，有2位居民不知道有这项收益。有鉴于此，笔者结合访谈情况，将影响社区居民了解公共收益使用情况的因素分为五个类别：一是不知道有这项收益；二是自己不关心；三是物业、业主委员会拒绝提供相关信息；四是缺乏有效的了解渠道；五是其他因素。在340个样本中，有44位居民选择了“自己不知道有这项收益”，占比12.94%；有77位居民选择了“自己不关心”，占比22.65%；有67位居民选择了“物业、业委会拒绝提供相关信息”，占比19.71%；有137位居民选择了“缺乏有效的了解渠道”，占比40.29%；有15位居民选择了“其他因素”，占比4.41%。可见，缺乏有效的了解渠道是影响该社区居民了解公共收益使用情况最为重要的因素。剩余的影响因素按影响程度由高到低的顺序排列依次是：自己不关心，物业、业主委员会拒绝提供相关信息，自己不知道有这项收益，其他因素。影响社区居民了解公共收益的因素分析见下图。

3.4社区居民对公共收益的权利意识淡薄

调查发现，65%的居民认为社区公共收益应该属于居民所有，但实际操作起来难度很大，而且自己所得的份额相对较小，所以对如何使用并不在意。28.24%的居民甚至认为公共场地、公共设施是由物业公司来经营的，所以这笔收益应当完全归经营者所有。只有6.76%的居民认为公共收益的使用应当征得社区居民的同意。由此可见，大部分居民对社区公共收益并不关心，部分居民甚至对本属自己所有的合法权益缺乏正确的认知，这些都给物业或业主委员会随意使用甚至侵吞社区公共收益埋下了隐患，并可能引发相关纠纷。其实，社区居民对社区公共收益的漠视在社区的其他公共事务方面也能进一步得到印证。例如，有研究者的调查显示，业主参加业主委员会的意愿很低，98%的业主不愿意参加业主委员会，最主要的原因是没有报酬和时间，“搭便车”心理也是原因之一。概而言之，作为委托人的全体业主如何更好地强化权利意识，切实履行好对代理人的监督责任，尚需进一步探讨。

4城市社区公共收益使用困境的排解策略

4.1健全相关制度，增设业主监事会等相关机构

为了切实保障社区全体居民对社区公共收益管理和使用的支配权，有必要建立业主大会，下设两个执行机构：业主委员会和业主监事会。业主委员会是业主大会的执行机构，按照业主大会的决定履行管理职责。业主委员会主任兼任业主大会秘书，扮演大会召集人的角色。业主委员会与业主监事会成员不能交叉。为了确保业主监事会更好地发挥监督功能，其成员不少于3人，不设人数上限，任何一个业主均随时可以报名成为业主监事会成员。业主委员会负责社区公共收益的日常管理和使用，业主监事会负责对社区公共收益每笔支出项目的审核审批和社区公共收益的财务收支监督。由业主委员会起草一份《社区公共收益管理和使用办法》，并召开业主大会审议通过。在此前提下，业主委员会才能依法获得业主的委托，获得管理和使用社区公共收益的执行权。不过，“这一执行权非业委会主任或委员的个人权力，乃是业委会共同管理权，即业委会过半数委员形成决议下的权力行使”。此时，业委会在美国，业主委员会一般会在银行设立一个账户来存放社区公共维修基金，社区公共收益也存入该账户，作为公共维修基金的来源。这笔基金由业主委托业主委员会管理，由银行保管，由律师和会计师事务所从旁监督，业主委员会每个月出具收支报告，形成一个所有权、经营权和监督权三权制衡的结构。由于业主委员会的成立已经在《中华人民共和国物权法》中作了明确规定，因而其具有法律资格，可以建立银行账户。社区公共收益单独建账，存入业主委员会的银行账户，由银行每个月出具对账报告，业主监事会负责查验审核，保障社区公共收益资金安全。

4.2拓宽参与渠道，保障社区居民主体地位

目前D社区居民了解社区公共收益的主要渠道是张贴在社区出入口的公示栏每季度一次的公示项目。就起公示渠道来说，公示途径过于单一、公示项目过于疏浅、公示频率过于滞缓。为解决这一系列问题，笔者可以采用“互联网+”思维，形成“网络问社”模式，建立社区的门户网站、微信公众平台等网络渠道，做到多途径、多样化、及时化更新社区公共收益的管理、支配和使用情况，使社区居民对本社区公共收益实现时时查询，事事查询，及时监督，合理建议。

4.3加强权利观念，突出社区居民知情权和使用权

中国曾长期处于小农经济，虽然现代社会经济发展迅速，但由于文化对人的影响深远持久的特性，长期以来的“官本位”意识形态对大家生活的影响十分深远。业主委员代表了全体业主的利益，集中行使全体業主的权利，在一定程度上有“官办”色彩；同时，由于社区居民对自己的权利和利益没有完整全面的认识，导致目前城市社区公共收益受益主体错位，社区公共收益失其本源。所以说，社区居民应该增强自身权利意识，全面认识社区公共收益及其管理、支配和使用问题，对社区公共收益分配做出合理预期，对权利由“被动接受”转化为“主动追求”。

4.4建立信托模式，规范对公共收益的监督和管理

目前，我国《物权法》通过确认业主对公共资金的知情权来保障其监督权的实现，但由于社区居民追求个体权利权益的主动性不强等因素导致其效果并不理想。所以，为了形成更加有力、有效的监督模式，可以引入信托模式来解决这一问题。信托，是指委托人基于对受托人的信任，为达到委托人自己的权益或特定目的，将自己的财产权转移给受托人，委托其按照自己的意志帮助自己管理和支配财产。在这种模式下，信托机构是完全作为独立的第三方存在的，信托具有很强的独立性，可确保信托资产的安全性；同时，业主作为委托人依法对委托资产的管理和使用状况享有知情权和查询权，以此来实现对信托资产的有效监督。

5结论

目前城市社区中物业管理公司、业主委员会和个体业主之间的矛盾十分激烈，本文基于区域内个案的实地调研、数据分析和归纳整理得到以上结果，希望能为城市社区的发展贡献自己的微薄之力，使社区的公共收益分配进一步“正本清源”。

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