农村集体经营性建设用地入市改革探析

牛飞

[摘要]文章在分析研究了集体经营性建设用地制度演变的基础上，对当前集体经营性建设用地入市改革问题进行研究。结果表明：一是现阶段集体经营性建设用地入市改革缺乏较高层次的规划；二是对于集体经营性建设用地入市的范围把控不严，流转范畴扩大化；三是土地价值、增值收益的确定以及收益分配不合理；四是入市与农业转移人口市民化进程不匹配，农民的可持续发展得不到保障。文章最后对全文进行总结并对未来改革方向要点进行了分析。

[关键词]集体经营性建设用地；入市；改革

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2017.08.181

1引言

自改革开放以来，我国城镇化水平取得长足的发展，城镇化程度由1979年的18.96%提高到2015年的56.1%，城镇常住人口已经达到7.7亿人以上。但是，伴随着城镇化的发展出现了诸多问题，特别是城乡土地矛盾日益加深。农村集体建设用地私下流转早已屡见不鲜，引起的社会矛盾也逐渐暴露。[1]如何对农村集体经营性建设用地进行改革，平衡城乡间土地矛盾，促进城乡间土地资源的优化合理配置，保护和满足农民土地财产权利，对于实现城乡一体化和全面建成小康社会具有重要意义。

2农村集体建设用地制度的演变

改革开放以来，我国农村集体经营建设用地制度经历了一系列的演变，依据农村集体建设用地流动性强弱可以分为三个阶段：禁止流转阶段、反复变动阶段、探索放开阶段。

2.1禁止流转阶段（1978—1988）

集体土地基本没有流动性。随着改革开放的推进，市场经济体制的建立，由于城乡土地资源的配置方式不同，配置效率也就不同，以及政策法规的限制，城市国有建设用地的流动性逐步增强，农村集体建设用地却禁止流转。1982年《国家建设征用土地条例》规定，禁止任何单位向农村集体购地、租地。农村集体也不得以土地入股的形式参与任何企事业单位的经营。同时规定对于违法转让，不符合规定的要没收其所得。这一阶段，在立法上完全禁止农村集体经营性建设用地的流转，农村土地市场基本没有流动性。

2.2反复变动阶段（1988—2008）

国家政策反复变动。一是逐步认可。20世纪80年代末，市场经济的逐步建立和推进，农村集体经营建设用地也进入市场，形成隐形流转市场。1988年《宪法》修正案规定：土地的使用权可以依照法律规定转让。土地管理法也修改第二条规定：“国有土地和集体所有土地使用权可以依法转让”，明确认可了农村集体建设用地流转。二是收紧严管。伴随着城镇化的快速推进，农村集体土地流转规模扩大，乱象丛生，严重影响了国家土地政策和土地规划，政府严格限制农村土地流转，对其入市进行严格管理。1998年修改《土地管理法》严格限定了农村集体建设用地的用途，对农民获取宅基地也进行限制，农村集体建设用地只有经过政府统一征收后才能变更为国有建设用地。三是再次转变。由于城乡建设用地矛盾加深和农民财产权要求的凸显，2004年《关于深化改革严格土地管理的决定》要求农村集体建设用地可以依法流转。总的来说，这一阶段，国家对于集体建设用地入市流动的态度是根据实际情况反复变化的，逐步从无序向有序发展，逐步从政策、制度上进行支持。

2.3探索放开阶段（2008年至今）

2008年《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》关于城乡建设用地提出要探索建立城鄉统一的市场，逐步放松对农村集体经营性建设用地使用的约束，使城乡土地权益平等化。2013年，十八届三中全会进一步深化和明确了对于集体经营建设用地入市的态度。2015年2月全国人大授权全国33个试点地区进行集体经营性建设用地改革试点，2015年11月《深化农村改革综合性实施方案》提出对于集体经营性建设用地制度改革的基本思路。这一阶段在适应新的形势下，对改革农村集体经营性建设用地进行探索，逐步放开，释放潜力，完善使用、管理、流转方式以及权力义务，使其更适应社会的发展需要。

3农村集体经营性建设用地入市改革试点实践与问题

3.1地方集体经营性建设用地入市实践

我国多地也进行了试点探索工作，并取得了一定成效，形成了独特的特色和经验，对当前入市探索也有一定的启示。

2006年湖北省明确规定，只有符合规划要求、权属清晰的集体土地才能流转；土地入市收益由村集体统一管理，用于村内的社会保障、生活补助等；土地用途必须严格按照城市土地规划的要求。湖北省对入市的对象、入市收益的分配、入市入地的用途进行了规定和要求，为入市明确了主要的要求。但是对于土地的出让方式、利润分配上并没有详细的规定和办法，对于农民的权益也无法得到很好的保障。

2008年浙江嘉兴市结合实际情况开始对集体土地进行“两分两换”改革试点。具体做法是结合城镇化进程中农民对于城镇住房和社会保障的现实需要，农民可以用宅基地换取城镇住房，用承包地换取城镇社会保障，农民以宅基地和承包地作为实现市民化的手段。被置换后的土地的所有权属性、用途仍然不变，其收益除了弥补流转成本外，其余以多种形式来返还给农民。这种模式对于改善农村宅基地浪费、分散、低效率的状态，实现土地要素的有效流动和利用，但是对于置换后农民的可持续化生计问题没有很好的保障。

重庆在充分利用城乡建设用地增减挂钩试点的基础上，2008年开始探索建立“地票”交易制度。其具体做法是先将集体建设用地进行复垦，验收合格后，可以置换为城市建设用地指标，可以用来在土地交易所流通交易，重庆主城区发展过程中所需要的建设用地指标必须通过土地交易所的土地交易市场交易得到。“地票”交易制度本质上就是将集体建设用地量化为票据形式，将固化的土地资源转化为具有流动性的资本，实现土地资源在更大范围内的流动。重庆的“地票”交易制度，一方面在全市范围内实现了土地利用的动态平衡，保证了我国耕地资源，提高了土地利用效率；另一方面很大程度上提高和保障了农民利益，“地票”交易制度使得流转土地和区位的关联性减小甚至没有，实现了指标价格的一致性，保证了偏远地区农民的利益。

3.2我国集体经营性建设用地入市存在的问题

其一，集体经营性建设用地流转过程中缺乏规划。当前试点地区主要集中在区县，甚至村镇一级，缺乏对于集体经营性建设用地入市更高层面的规划和管理，往往造成城乡土地利用规划布局的脱节，不利于土地资源利用效率的提高和可持续发展。[2]在实际的操作中，不同集体经济组织之间入市流转的土地在用途、规模、流转方式等方面都各不相同，造成区域内发展盲目、同质化现象严重，造成城乡间用地规划不统一。

其二，对集体经营性建设用地范围把控不严。一方面，政府政策缺少明确的规范要求。[3]在城镇化快速推进的背景下，城市边界逐步扩大，城市周边的集体土地价值凸显，农民也越来越希望实现集体土地财产权益，但是对于流转入市的范畴并没有统一的标准和要求；另一方面，入市流转的集体土地范畴有扩大化趋势。国家虽然对于土地用途有着严格的约束管制，但是在利益驱动下，违法占用农业用地现象屡屡发生，严重影响了国家土地保护政策。

其三，土地增值收益的确定和分配不合理。首先，缺少合理的估价体系。国家层面来说缺少统一的指导，入市流转价格确定差异比较大，也比较混乱；其次，收益的分配不合理。土地入市流转后农民最关心的问题就是收益的分配，这也是最不好解决的问题，当前来看，增值收益分配缺乏规范，国家、集体、个人之间分配没有合理的机制，农民个人长期处于劣势地位，权益难以保障；最后，区域间价格差异较大。不同区域之间，甚至同一区域间的入市价格差异大，各地发展机会和权利不平等。

其四，与农业转移人口市民化进程不匹配。随着城镇化的发展，农民分化的加深，部分有市民化条件的农民转变为城市居民。在这个过程中，地方政府只重视土地的征收和流转，对于农民的市民化能力和可持续发展重视不足，农民的市民化能力与土地城镇化水平不相匹配，进城后出现生活成本高、失业、文化差异大等问题。

4完善和促进农村集体经营建设用地入市改革

4.1制定和落实更高层次的土地规划和用途管束

一方面要制定高层次的土地规划。较高层次的规划能保证其科学性、统筹性、权威性，可以防止实际中随意突破，保证规划的切实落地；[4]另一方面严格用途管制。对于农村集体土地严格限制其流转后的用途，对于整理后节余的土地看土地状态复垦为耕地，补充国家的耕地资源。

4.2厘清土地相关权益保证农民利益

目前我国农村地区的集体土地产权界定不清楚，集体成员的界定也不规范，集体组织成员个人享有的集体份额也不具体。造成农民产权意识和维权意识缺位，也就给权利代表人腐败的空间，农民也缺少维护自己权益的基础，因此必须要厘清集体经营建设用地权益，将集体产权进行量化，弄清个人权益。[5]一方面有利于增强农民的集体意识，激发农民参与管理、监督的积极性；另一方面也有利于提高农民在集体建设用地入市流转中的地位，保障农民的权益。

4.3构建城乡统一的建设用地市场机制

构建城乡统一的建设用地市场机制：一是完善集体建设用地的估价体系。结合城镇土地价格形成机制以及土地发展权，形成合理的估计体系，给予合理的定价；二是创新入市流转的方式。国家统一征收方式不利于集体建设用地价值的体现，应该通过方式的创新体现市场价值；三是构建公开的交易平台。集体经营性建设用地的入市流转应当在一个公开、公平的平台上进行，保证交易双方的合法权益。[6]

4.4完善收益分配制度注重失地农民可持续发展

一是要充分尊重农民的意愿，在征得农民的同意下进行；二是在利益分配上要有所倾斜，特别是对于少地、失地農民；三是保障农民的可持续发展。城镇化的发展，农民产生分化，要设立专项资金，对继续务农农民进行补贴，保证其种粮积极性，对于非务农农民要外部提供其就业机会，内部培训提升其自身能力，提高就业能力。

5结论

综上所述，我国农村集体经营性建设用地入市改革中还存有很多的问题，需要投入更大努力进行改革。改革不是一蹴而就的，需要多方长期的努力，需要平衡好国家、集体、个人三方的利益，重点是农民的利益以及其可持续发展能力的培育，只有这样才能保证改革的深化前行。

参考文献：

[1]马艳平.农村集体建设用地流转的理论、实践和制度完善[J].经济问题，2015（4）.

[2]于建嵘.集体经营性建设用地入市的思考[J].探索与争鸣，2015（4）：55-58.

[3]张红宇.新型城镇化与农地制度改革[M].北京：中国工人出版社，2014.

[4]于潇，吴克宁，阮松涛.集体经营性建设用地入市[J].中国土地，2014（2）：35-37.

[5]丁琳琳.农村集体建设用地入市浅析[J].中国土地，2015（8）：30-31.

[6]杨红.浅谈农村集体建设用地流转市场体系的建立[J].中国土地，2015（10）：28-29.