《有效存款保险制度核心原则》在我国的体现

杨惠好+于恩锋

【摘要】有效存款保险制度是金融安全网的重要一环，文章依照《有效存款保险制度核心原则》对我国存款保险制度进行初步的评估，对核心原则在我国的体现进行了逐一分析，认为在总体上是符合国际标准要求的，但仍存在一些需要进一步改进的地方并提出了相关建议。

【关键词】核心原则 存款保险制度 改进措施

存款保险是金融安全网中重要的一环，吸收存款的金融机构为其吸收的存款投保，存款保险基金管理机构在其发生破产等危机时，运用基金资金对存款人进行赔付，及时保护存款人权益并预防银行挤兑，维护金融市场稳定。2009年，巴塞尔银行监管委员会（BCBS）联合国际存款保险机构协会（IADI）研究分析各國已有存款保险制度，制定了《有效存款保险制度核心原则》（以下简称为《核心原则》），并于2014年进行了修订（本文中涉及《核心原则》的内容均依据2014修订版），旨在为各国建立、调整存款保险制度提供参考及建议。

美国早在1933年就最先建立了存款保险制度。我国之前是隐性存款保险制度，以国家信用为担保，若有金融机构破产，国家对所有存款人及债权人进行全额赔付。万幸（2012）指出，这种制度之下存在银行业效率低下、不公平的市场竞争机制等问题。在2015年2月17日，我国正式颁布了《存款保险条例》（以下简称《条例》），并于同年5月1日正式执行。本文将对《核心原则》与我国的《条例》进行比较，分析我国《条例》与《核心原则》是否相符并提出改进措施。

一、核心原则在我国的体现

所有核心原则分为10大类，第一类为设立目标，包含公共政策目标和降低道德风险。我国《条例》的第一条指出了目的——“为了建立和规范存款保险条例，依法保护存款人的合法权益和化解金融风险，维护金融稳定”。这符合《核心原则》中促进金融体系安全及保障存户的要求并予以正式明确，但在以后制度的发展实施中，应结合基本国情，及时修改。第二条核心原则：降低道德风险，在我国的《条例》中体现在第二条要求所有银行业金融机构强制投保，这让任何吸收存款的金融机构不能逆向选择，大大降低道德风险，并获得充足的保险基金。第九条规定我国实行基准费率和风险差费率相结合是制度，对于风险大的投保机构，其风险差别费率也就高，这加大了投保机构进行高风险行为的成本，从而也降低了道德风险。第五条明确了赔付限额，我国的规定是，一个存款人在一家投保机构的存款与利息之和最高赔付50万。因为赔付限额的存在，使存款超过限额的存款人也会主动监督投保机构，从而降低道德风险。

第二类为职权（Mandate）与职能（Powers）。我国的存款保险基金管理机构主要负责制定存款保险相关的细则、执行相关规定并确保存款保险制度的发挥作用、合理地运用保险基金以及对投保机构的监督检查。并不参与对投保机构的风险评估，不能直接对问题投保机构采取强硬的措施，不进行破产清算。对比一些发达国家的存款保险制度，美国联邦存款保险公社（FDIC）对投保机构进行监督检查并进行破产处理，英国金融服务补偿计划有限公司会对投保机构进行风险评估，但不进行监督，德国的非官方存款保险制度的运作要求对投保机构进行严格的监督与审计，并且投保机构之间也进行强力的相互监督。发展中国家中最早设立存款保险制度的印度存款保险与信用担保公司（DICGC）对投保机构也能进行相应的监督，但权力较小。总结对比各国存款保险制度，大致分为3类。一是“付款箱”类型，这类存款保险制度只负责银行出现问题后进行赔付，不参与银行的运营监管和风险监控。二是成本最小化，在需要赔付或资助时，在众多方案里选择成本最小的方案执行。这种类型的存款保险制度小力度的参与事前监督。三是风险最小化，方案的选择依据是风险的大小，选择风险最小的方案对投保机构进行辅助或对存款人进行赔付。这就使存款保险机构在事前强力地介入监督。我国的《条例》的第十七、十八条指出存款保险基金管理机构参与银行的破产程序，但并没有明确存款保险基金管理机构在银行破产处理时的法律地位，也没有说明当银行破产时存款保险基金管理机构与银监会如何进行权责分工。这些方面需要出台进一步的法律文件加以说明。

第三类是机构治理。《核心原则》要求“存款保险制度必须运作独立、透明、负责任、不受政界与业界的不当干预”。在我国的《条例》中，只有在第十二条中规定存款保险基金管理机构每个会计年度应按时进行财会年度报告，按规定公布，并接受国家相关部门的审计监督。在第二十条对存款保险基金管理机构的工作人员做出了一些基本规定。并没有对存款保险基金管理机构如何进行独立透明地运作做出具体规定。其他国家中也有德国的非官方存款保险基金管理机构不接受外界公众的监督，但其自身机构内和机构与投保机构之间的监督检查制度十分完善，并能有限的发挥作用。

第四类为与其他安全网成员的关系及跨国议题。美国在2008年的金融危机中，FDIC首次主动与其他金融管理机构合作，及时有效的帮助解决了当时的问题。《条例》第十四条指出存款保险基金管理机构应参与金融监督管理协调机制，并与其他金融管理部门、机构建立信息共享机制。第十三条和第十七条规定存款保险基金管理机构在发现投保机构出现严重问题时应告知和建议银行业监督管理机构。金融安全网的直接参与者有中国人民银行，银监会和存款保险基金管理机构。《条例》中并没有明确存款保险基金管理机构与其他二者的关系，也没有指出信息共享机制到底应该如何构建，如何运行，如何发挥作用。在接下来相关法律细则的制定中，应予以说明。对于跨国议题，第二条中指出投保机构在境外设立的分支机构和外国银行在境内设立的分支机构不适用于我国的《条例》，但我国与其他国家或地区有相应安排的除外。这是符合国际惯例的，大多数国家也是这么做的。

第五类为会员资格与保额。《条例》第二条中明确要求强制投保。这符合《核心条例》的要求，德国的存款保险机制并不要求强制投保，但它有其他规定抑制道德风险和逆向选择。至于保障范围及额度，《条例》第四条指出我国的被保存款包括人民币存款和外币存款。第五条规定一个存款人在一家投保机构的存款与利息之和最高赔付50万。世界上所有国家的平均赔付限额为人均GDP的3倍左右，我国远远超出平均值，使绝大多数存款人的银行储蓄得到100%的保护。我国这么做也是因为我国公众更偏向于把大部分闲钱存进银行，而不是进行证券等其他投资。而近乎100%的赔付，也会增加公众对银行的信任，进而稳定金融环境。而且实行限额保障也符合第十条核心原则的要求。

第六类为基金筹措。《条例》中第六条指出基金的来源，第八条、第九条、第十条指出了缴纳保费的时间、方式及费率形式。但没有明确给出风险差别费率的计算标准，也没有规定存款保险基金的规模。对于风险差别费率的计算标准，大多数国家都参考了巴塞尔协议中规定的自由资本充足率来确定风险规模。我国风险差别费率的制度也可以参考自由资本充足率，另外还需完善对投保机构的评级机制。

第七类是公众意识，《有效原则》要求“存保机构有必要持续向社会大众进行宣传，使其清楚明了存款保险的保障范围及限制”。在这方面，我国并没有将其列入《条例》，也就没有法律的硬性规定。我国公众对于存款保险制度的意识也远没有大多数发达国家公众的意识清楚。我国很多人都认为银行，特别是“四大行”，是永远不会破产的，更多的人压根就不知道存款保险制度，不清楚其到底有什么用，更别说保障范围和限制了。

第八类是特定法律议题。《核心原则》要求对尽职的工作人员进行一定的法律保障，使其能有限的行使职权。另外要求存保机构具备处理倒闭银行应究责人员的处理权力。《条例》第二十一条规定，对于部分问题银行的主管人员和直接责任人员予以公示。但对工作人员的法律保障，《条例》中并没有体现。存款保险基金管理机构即属于监管部门，又有金融机构的性质，为了保证存款保险制度能发挥作用并维持稳定的市场秩序，必须对存款保险基金管理机构及其工作人员进行有效的法律保障，赋予他们相应的具体的法律权力，让投保机构服从存款保险基金管理机构的监管，并让其监管、赔付及接管问题银行等行为不会影响市场秩序。

第九类为停业机构的处理，包括及早侦测、立即纠正及处理措施和有效的处理程序。《条例》第七条明确了存款保险基金管理机构应履行的职责，其中就包含了应采取早期纠正措施和风险处置措施。第十条和第十四条规定了投保机构应按时向存款保险基金管理机构递交财会方面的资料和存款保险基金管理机构要求的相关信息。第十三条规定了存款保险基金管理机构可以在投保机构发生问题时进行核查。这些条款都确保了存款保险基金管理机构能够及早的侦测到银行所发生的问题。对于纠正和处理措施，第十三条和第十七条规定存款保险基金管理机构在发现投保机构出现严重问题时应及时告知和建议银行业监督管理机构。第十五条规定存款保险基金管理机构在发现投保机构有影响存款和存款保险基金的安全情形是提出风险警示。第十六条和第二十一条规定对于出现某些严重问题的投保机构，存款保险基金管理机构可以责令限期改正，调整费率和加收滞纳金。可以看出存款保险基金管理机构的权力较小，对于问题银行的纠正与处理不够强硬，导致其监管力度不大。当银行破产时，第十八条规定存款保险基金管理机构可以直接赔付，委托其他投保机构赔付，促成其他投保机构收购破产银行或承担其业务、资产、负债，在使用基金时采用成本最小原则。

第十类为存款人赔付与资产回收。《条例》第十九条规定了在银行确实发生危机时，存款保险基金管理机构应当在7个工作日内进行足额赔付。及时、足额的赔付能够确保存款人的利益不是伤害，增加存款人对投保机构的的信心，稳定金融环境。在第五条中指出，存款保险基金管理机构在偿付存款人的被保存款后，取得了与存款人相同清偿顺序的债权。

二、我国存款保险制度的改进

（一）完善机构治理

依据其他国家相关的经验，我国也很有必要完善相关法律，防止存款保险基金管理机构内部的贪腐现象出现，让存款保险基金管理机构在符合市场规则的条件下有效的独立运营，并及时公开存款保险基金的使用情况及其他信息，让市场参与监督。

（二）建立公众认知体系

建议存款保险基金管理机构应该进行持续不断的对相关存款保险制度知识内容更新，并定时更新，同时，建议各个银行在各个营业厅发放相关宣传资料。存款保险基金管理机构应充分地利用电视、广播、广告、互联网等传播媒体，让关于存款保险制度的宣传内容和宣传形式更贴近公众的生活，让公众接受并了解存款保险制度，避免敌视心理的出现。

（三）差别费率的制定

只有公正地对投保机构进行风险评级，才能有效的规避道德风险。在这个问题中还需特别注意“大而不倒”的银行在其他银行发生危机时其应负担的责任和风险。“四大行”已经属于“大而不倒”的范畴，要使存款保险制度有效运营就必须注意这类问题。而对于基金的规模，主要发达国家的存款保险制度都规定了基金的规模，当达到了确定的总额时，保费的费率会降低或者部分停止缴纳保费，当因帮助问题银行或别的原因导致基金减少时，投保机构也被要求缴纳特别费率。

（四）问题银行处理机制的建设

我国存款保险制度一定程度上保障了存款人的利益和金融环境的稳定，但问题银行的破产处理和银行市场的退出机制并不完善。另外，对于侦测、纠正及破产处理程序，相关部门应制定更加具体的、具有操作性的法律法规，明确存款保险基金管理机构的侦测纠正公作应该如何进行，并出台配套的关于银行退出机制的法律，确保存款保险制度的有效运行。

（五）综合性的配套措施

存款保险制度的实施使银行面对存款人的压力变小，进而为了更高的收益进行更多的高风险的投资，增加了道德风险，这就需要相关的法律体系来抑制道德风险。我国虽然有公司法、破产法、合同法、消费者保护法等商法体系，但其法律制度并不健全，其法律本身也存在著一些缺陷。这并不是一朝一夕能够完善的，并不是一本《存款保险条例》能够弥补的，而是要长久、全面地制定、修订各项相关法律法规，并依据经济发展情况和我国国情的变化及时调整。《存款保险条例》的制度及修改本身就属于完善经济法律体系本身，而完善的配套法律制度又更能使存款保险制度更能发挥作用，维护金融环境。另外，完善的法律体系还需要一个公平公正、强劲有力的司法制度来支撑。而不管是法律体系还是司法制度的完善都是我国有关部门接下来很长一段时间的工作任务。

总体来说，我国《存款保险条例》的制定符合国际趋势，但相对于发达国家的相应制度来说，我国的存款保险制度还是有一些需要改进的地方。作为金融市场中最后一道防线，存款保险制度在防范金融危机，稳定金融环境，保护存款人利益等方面起着不可或缺的作用。《有效存款保险制度核心原则》中十八条核心原则在我国的制度中基本有所体现。《存款保险条例》的颁布，在我国金融发展史上也具有重要意义，对我国进行金融行业深化改革、利率市场化等方面奠定了基础。

参考文献

[1]万幸.对我国建立存款保险制度的再思考——基于利率市场化改革的视角[J].保险职业学院学报，2012，26（4）：16-18.

基金项目：乐山师范学院教育教学改革研究项目《基于网络资源的金融数学专业《金融学》研究性教学的研究与实践》，项目号：JG2015-ZF12。

作者简介：杨惠好（1996-），女，湖南长沙人，乐山师范学院数信学院，研究方向：金融数学专业；通讯作者：于恩锋（1978-），男，山东武城人，乐山师范学院数信学院副教授，博士生，研究方向：国际金融理论与实践。