辽宁政府与社会资本合作（PPP）风险防范研究

孟召宾+满海红

【摘要】PPP项目在我国已出现了三四十年的历史，随着我国经济的发展，PPP项目也在如火如荼的进行，成功的案例也屡见不鲜。但是，相对于西方发达国家来说，我国的PPP项目还处于初级阶段，还有很长的一段路要走。在PPP项目发展过程中，我国也有一些失败的例子，本文通过失败的风险分析，提出了切实可行的防范措施，对PPP项目的进一步发展具有一定的指导意义。

【关键词】PPP项目 社会资本 风险防范

一、引言

PPP模式的出现不是偶然事件，而是社会经济发展到一定阶段的产物，它是国家为实现进一步发展的重要举措，更是顺应了现阶段提出的供给侧改革的要求。一方面，它有利于转换政府的职能，有效减轻政府的财务负担。以往，国家公共基础设施都是政府投资建设，但是长期单一方式的发展已使政府“积劳成疾”，债务负担不断加重，PPP模式就是在这种背景下产生的。PPP模式可以说是一种新的融资方式，它可以使政府从繁重的事务中脱身出来，从过去的基础设施公共服务的提供者变成一个监管的角色，从而保证质量，也可以在财政预算方面减轻政府压力。另一方面，还可以让更多的社会资本参与到社会主义经济发展的浪潮中来，促进投资主体的多元化。PPP项目的推广可以充分利用社会闲置资金，提高生产效率，传播最佳管理理念和经验。

PPP项目作为一种新生事物，在我国的发展还不成熟，失败的案例也时有发生，在其背后存在许多问题和风险。我们应该从中发现潜在的风险，并采取有效措施加以防范，我相信我国的PPP项目会有一片新天地。

二、PPP项目存在的风险

（一）融资风险

一般，PPP项目周期比较长，要持续二三十年甚至更长的时间，建设和运营资金十分巨大，加上我国融资结构不合理、金融市场不健全，资金筹措将是PPP项目发展的主要障碍。我国金融机构主要为国有企业提供资金需求，而对于私营企业的贷款门槛较高，加之项目周期较长，信用风险大，更成为金融机构为其放贷的一大顾虑。社会资本筹措不到所需资金，PPP项目就不能顺利落地实施，这也是许多PPP项目夭折的重要原因。

（二）法律政策变动风险

任何PPP项目的实施，都是以项目落地之时有效的法律政策为依据，而PPP项目周期较长，谁也不能保证法律政策不会变化。法律政策一旦变动，很可能偏离合同签订时各方的预期，对合同的某一方带来严重不利的后果，很可能造成项目成本增加、项目不可行，也有些是影响关联产业发展，进而间接造成项目收益下降的情况，使一个项目由盛转衰。这方面的风险，在高速公路行业，目前受影响比较大的有免征鲜活农产品的“绿色通道”政策、节假日免征小客车通行费政策，以及酝酿之中的降低通行费标准的政策，都将对项目的预期收益造成严重的影响。

（三）市场收益不足风险

PPP项目多为基础设施建设项目，设计高速公路、区域开发、环境治理等方面，盈利能力较弱，而盈利能力是社会资本最看中的地方，这又成为社会资本望而却步的壁垒。以前基础设施都是由政府投资建设，以提高人们的社会福利，收益甚微甚至无收益可言，以至于政府债务负担不断加重。而社会资本却以自己的利益最大化为原则来投资建设项目，PPP项目的微薄收入不能满足他们的需求。如果提高价格会引起人们的不满，使社会福利降低，社会资本不是慈善机构，他们不会“赔本赚吆喝”，所以，这一问题有待解决。

（四）市场需求变化风险

由于宏观经济、社会环境、人口变化等方面的原因是PPP项目的产出与人们的需求不匹配，使PPP项目提前进入衰退期。因为此项目周期较长，经济的发展又如此迅速，这一风险的发生也不容小觑。就拿我国老百姓常提的三大件来说，上世纪50～60年代，“三大件”是手表、自行车和缝纫机；80年代是电视机、冰箱和洗衣机；90年代是电话、电脑和空调。这些变化都与经济的发展密不可分，改革开放以来，我国的经济更是飞速发展，人们的生活水平普遍提高，消费需求自然会有所变化。

三、PPP项目的风险防范

PPP项目在我国的发展还不够成熟，虽然国家近年来积极推进PPP项目，但是由于存在以上风险和种种问题，使许多有利于经济发展的项目不能有效实施。PPP项目是国家现阶段经济发展的重要举措，与经济结构性调整和“大众创新、万众创业”的号召不谋而合。因此，国家和社会应该引起高度重视，采取有效的措施来规避PPP项目的潜在风险和各种问题，为PPP项目的成功实施保驾护航。

（一）建立合理的风险分配机制

风险分配的核心原则是有效分配，也就是将风险转移给最有能力承担的一方，使政府和社会资本各施其职，充分发挥自己的长处，提高整个项目的效率，最终实现互利共赢。为了达到这一目的，承担风险的一方必须对该风险具有一定的控制力，有将风险转移的渠道，对于该风险具有更大的控制力或经济动机，承担该风险更有效率；在风险发生时，不应将风险转移给合同的另一方。因此政府应对此进行周密的考虑，并设置清晰合理的风险分配框架。投资估算风险、建设风险、资金风险、市场风险、财务风险由项目公司承担；政策风险、政府采购风险由政府承担。之所以这样分配，其实就是让专业的人去做专业的事儿，让最有能力承担风险的合作者承担风险。并通过一些边界条件的设定，使得项目在建设运营过程中既做到成本最低，又做到收益最大。

（二）采取适当的利益补偿措施

企业的本质是获得利润，而PPP模式的盈利性却很差，这正是吸引不到民间资本的重要原因。为此，政府应该制定合理的利益补偿机制，从而让更多的社会资本为经济的发展注入新鲜血液。其一，通过政府购买服务的方式，增加项目的盈利性。政府可以租用其场地，开展各种活动，比如国家可以租用体育馆举行各种比赛等；其二，给予适当的资源补偿。在将此项目交由社会资本运营时，可以适当划拨一定的土地让其进行开发，以满足项目公司通过合理合法渠道获得预期收益。

（三）完善与之有关的法律和监管制度

我国是一个法治国家，无论做什么事情都要有法可依，PPP项目也不例外。PPP项目作为我国的新生事物，正在以自己独有的方式发展，国家和政府对于它的认识还不够深刻。因此，政府应该加强对PPP知识的学习，制定完善的法律和监管制度，为PPP项目的顺利进行创造良好的环境和政策支持，必要情况下可以开设PPP项目的咨询服务。

PPP项目在实施过程中会存在许多风险，本文通过对我国PPP项目进程中的主要风险进行分析，并提出了相关的措施，希望能对PPP项目在我国的发展有一定的借鉴意义。

参考文献

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