基层中央银行行政执法工作中存在的问题与解决对策

张淑芳

【摘要】在阐明了基层中央银行行政执法工作中存在的问题及难点之后，本文着重论述了基层中央银行加强行政执法工作的对策建议。

【关键词】基层中央银行 行政执法 问题 对策

随着我国金融法律法规的不断健全与完善，依法行政在我国的基层中央银行中显得越来越重要。但是，在日常的实际工作中，由于受到各种各样因素的影响，基层中央银行在行政执法工作中出现了很多问题，这就必然会在某种程度上制约其依法行政工作的有效开展。

一、基层中央银行行政执法工作中存在的问题及难点

（一）检查监督权部分内容的法律界定尚不明确，从而导致基层中央银行行政执法的难度增大

在新的《中华人民共和国中国人民银行法》的“金融监督管理”一章中，虽然规定了中国人民银行有以下三项权力，即直接检查监督权、建议检查权和特定情况下的全面检查监督权，但是这些规定都过于笼统，中国人民银行实际操作起来具有一定的困难，可操作性不是很强。

1.关于中国人民银行的“特定情况下的全面检查监督权”。在新的《中华人民共和国中国人民银行法》中，作出了如下之规定，那就是在银行等金融机构遭遇到比较严重的支付困难，也就是说，这种支付困难已经有引发较大的金融风险的可能性时，中国人民银行在经过国务院批准的前提下，拥有对上述那种金融机构实施必要的检查与监督的权力。如果只是单纯地从法律形式上考察，这的确赋予了中国人民银行一种全面的检查监督权，但是却没有规定具体的实施这种全面检查监督权的办法，金融法规也没有相关内容的具体规定。这样，在现实中如果真正发生了一定的金融风险，中国人民银行在采取行动之前首先得向国务院提出申请并经其批准，同时还得协调各方面的配合措施，所有这一切，无疑会使中国人民银行的此项权力无论是在救济性上，还是在及时性上，都会大打折扣；至于基层的中央银行，在行使这一权力的过程中，问题就更为突出，严重地阻碍了其维护地方金融稳定职能的履行。

2.中国人民银行对商业银行的相关行政执法的界定较为模糊。虽然在新的《中华人民共和国中国人民银行法》的第三十二条中规定，无论是金融机构，还是其他单位，或者是个人，中国人民银行都拥有对其多达九种的行为行使检查监督的权力，但是在与之有关的法律责任的界定中，除了对其中的执行有关人民币管理规定的行为作了详细的法律责任界定外，对其他八种行为的违法行为的界定则较为模糊。这种模糊性势必导致基层中央银行在行政执法过程中，难以实施相应的检查监督，或者有的基层中央银行虽然进行了现场检查，但是由于法律责任界定得不清晰，致使其在检查以后难以做出相应的行政处罚，最终导致检查监督流于形式，很难收到实际效果。

（二）基层中央银行与社会执法部门的联系与合作面临严峻挑战

中国人民银行被新的《中华人民共和国中国人民银行法》赋予了反洗钱和管理信贷征信业这两项新的职责。其中的反洗钱工作是一项十分庞大的社会系统工程，仅仅依靠中国人民银行是无法有效地实施的。举例说明如下：按照实施的先后顺序，整个洗钱活动可以被划分为以下三个不同的阶段，即放置阶段→离析阶段→融合阶段。不仅这三个阶段中的任何一个阶段，都拥有不同于其他两个阶段的特点，而且这三个阶段所发生的领域也各不相同。这就必然导致反洗钱工作也随之不仅会涉及到一些与反洗钱本身有关的方面，如反洗钱打击、侦查或者反洗钱控制、预防等等方面，同时还要涉及到一些其他部门，如司法、执法或者财政、金融等等部门。在我国现阶段，真正意义上的、专门对反洗钱工作进行协调的机制在大多数的基层中央银行中尚未建立起来，统一负责对信息进行甄别及收集的机构还极度匮乏，而且无论是银行监管部门，还是司法、海关以及财政等部门，也无论是就其情报交流工作而言，还是就其信息收集工作而言，都还没有全面地开展起来。上述这种局面，不仅对打击及预防反洗钱体系的建立非常不利，而且对反洗钱工作合力的形成也是非常不利的，最终会对反洗钱工作的全面开展产生消极的影响。

（三）基层中央银行的法律事务工作机构不健全，力量薄弱，法制工作人员的素质也有待于进一步提高

在对中国人民银行的职能进行了新的调整之后，和央行新职能以及面临的新形势所提出的要求进行对比，无论是从知识结构方面考察，还是在人员配置等方面，基层央行的法律事务工作在一定程度上仍然存在着差距。多数基层中央银行虽然按照上级行的要求设立了法律事务办公室，但是却都只是挂靠在办公室，法制工作也只是由一名同志来兼职，这就在一定程度上影响了基层中央银行法律事务工作的开展；中国人民银行县支行的法律事务工作由于缺乏专业人员，法制工作仅仅停留在文件的收发和对文件精神的传达上，力量更是亟待加强。显然，在这种状况下，基层央行现阶段依法行政工作的实际需要很难得到有效的满足。

二、进一步强化基层央行行政执法工作的对策建议

（一）构建基层中央银行行政执法工作的网络体系，确保行政执法工作合规、合法、有效地开展

1.構建基层中央银行行政执法工作的组织体系。要在建立和完善行政处罚委员会、行政复议委员会的基础之上，在基层中央银行成立法律事务办公室，配置专职的法律事务人员，同时针对各执法职能部门的实际情况，配备兼职的条法人员，加强与法律事务部门的联系和沟通，从而在系统内形成职责明确、协调配合的金融法律工作网络。

2.建立和完善基层中央银行行政执法工作的制度体系。在执法内容上，基层中央银行要结合监管职责分离的实际，实现以行政审批管理为主向业务指导和监督管理为主的转变，制定和完善对金融机构监督管理的制度安排，确保监督管理的合法性；在执法程序上，基层中央银行要制定和建立执法检查监督制度、规范性的文件审批制度、行政处罚法律部门审核制度和听证制度等一系列行政执法工作制度，保证行政执法程序的有效性和合规性。

（二）完善基层中央银行行政执法的监督机制，提高其行政执法的工作效率

监管分离后，基层中央银行的行政执法工作能否到位，关键在于有效的行政执法监督机制是否建立起来。为此，基层中央银行在加大对金融机构监督检查的同时，还要始终把完善行政执法监督机制作为提升其依法行政水平的重要环节，相应的检查与监督机制必须建立起来并逐步加以完善。

1.检查及监督行政执法人员的机制首先要在基层央行得以建立起来。借助于对基层中央银行行政执法人员的跟踪管理和对执法对象的调查、核实，确保基层中央银行行政机关执法人员检查的公正、公平、合法。

2.建立对基层中央银行法律事务部门的监督检查机制。通过对基层中央银行法律事务部门工作人员的业务审核和再监督，促使基层中央银行法律事务工作人员学习和掌握有关金融法律理论、规定，了解最高人民法院制定的相关行政法律及重要司法解释，按照上位法优于下位法、特别法优于普通法及后法优于前法的原则，准确界定行政执法中的违法事实，做到定性准确、法律运用适当、处理依据充分，从而提高基层中央银行行政执法的权威性，树立起基层中央银行公正执法的良好形象。

（三）加强对基层中央银行行政执法工作的管理，促进其行政执法工作的规范化、制度化和科学化

基层中央银行要切实加强对自身行政执法工作的管理力度，把提高行政执法工作质量作为规范金融执法活动的主要内容，狠抓落实。

1.改进和完善法律文书，以此规范基层中央银行行政执法操作行为。中国人民银行的行政执法文书作为其行政执法活动一个非常关键的环节，是中国人民银行在具体的行政过程中发生的一种行为，它是金融违法行为的当事人被中国人民银行即金融执法的主体作出的，它还是一种具体的表现形式，用来证明应该有的法律效力在中国人民银行所实施的行政处罚中是否已经具备。中国人民银行的各级机构都要按照文书法律的约束性、内容的规范性、形式的程式性及文字解释的单一性要求，实现行政执法操作行为的规范化。

2.加大基层中央银行行政执法的监督力度，规范其行政执法的处罚行为。要严格监督基层中央银行行政执法职能部门的执法行为，严格把好以下“三关”，一是要严格把好基层中央银行现场检查程序的审核关，保证检查程序的合法；二是要严格把好基层中央银行行政执法中违法事实的定性确认关，确保违法定性准确、法律运用适当、处理依据充分；三是要严格把好基层中央银行行政执法处罚关，做到处罚适当、合法合理。

3.加强对基层中央银行行政执法人员和执法档案的管理。规范行政执法管理行为，建立基层中央银行行政执法工作主任审核、分管行长审批的制度，严格行政执法人员检查行为，同时做到执法检查资料齐全、准确，促使基层中央银行执法资料的档案管理科学化。

（四）加强基层中央银行的金融法制宣传和学习培训工作，切实改善其金融执法环境

法律的生命在于实施，而执法者的素质高低对于法律的实施有着至关重要的影响。基层中央银行要紧密结合中国人民银行的工作特色和履行职能的需要，组织开展全方位、多层次的法律宣传和学习培训，培养守法精神和法律至上、依法行政的理念，这是推进基层中央银行依法行政的一項重要的基础工作。首先，基层中央银行要组织开展不同层次的法制讲座、知识竞赛等，重点对其执法人员进行专业培训，不断提高干部职工的执法行政水平。其次，基层中央银行还要下大力气宣传金融方面的法律知识以及基础知识，以促使全社会无论是在金融的法制意识方面，还是在风险意识方面，都有较大程度的增强。最后，基层中央银行要向地方政府积极宣传各种金融法律法规，逐步形成良好的依法行政氛围。

（五）基层中央银行要建立起与社会执法部门的协调机制，增强与社会执法部门的联动效应

基层中央银行承担着维护一方金融稳定的重要职责，为避免出现监管真空或者重复监管，当前基层中央银行急需建立与银行业监督管理部门的协调机制，定期召开协调会议，对事关金融监管及其稳定的问题进行讨论，对各项金融业务的开展或者政策的实施加以协调，还对一些综合性的监管问题，即事关整个金融体系是否稳定的监管问题，提出相应的解决建议，共同预测、分析、判断和防范金融风险。同时，中国人民银行的基层机构在履行反洗钱和管理信贷征信业两项新的职责时，要积极协调与地方政府及有关职能部门的关系，加强交流解释工作，建立起公安、检察、法院、工商、税务以及银行业监督管理机构等共同参与的工作协调机制和信息共享机制，进一步建立和完善各职能部门沟通与配合的联动网络，共同打造社会环境，防范和化解系统性金融风险，维护金融稳定。

参考文献

[1]荆伟.新形势下基层人民银行依法行政存在的问题及建议.金融理论与实践，2011，（08）.

[2]刘林艳.基层中央银行行政执法过程中存在问题及其对策研究.黑龙江金融，2008，（08）.

[3]施杏兰，许春尧.基层人民银行行政执法效能存在的问题及思考.武汉金融，2016，（04）.

[4]施杏兰.基层人民银行行政执法权力运行相关问题研究.武汉金融，2012，（10）.

[5]龙衡新.基层中央银行行政执法存在的问题及建议.商业文化，2015，（06）.

[6]范愉.申诉机制的救济功能与信访制度改革.中国法学，2014，（04）.

[7]冼海钧，谭溥，蓝秀佳.新常态下加快推进基层央行依法行政建设研究.区域金融研究，2016，（05）.

[8]魏志强.基层人民银行执法检查工作问题研究——基于法理分析角度的认识与思考.大庆社会科学，2015，（04）.

[9]魏长青.基层央行综合执法工作中存在的主要问题及其对策建议.北方金融，2015，（10）.

[10]辛羽.基层人民银行行政执法法律风险的表现及对策.西部金融，2013，（05）.

[11]李贵斌.基层人民银行执法检查工作问题研究——基于法理分析角度的认识与思考.黑龙江金融，2015，（05）.

[12]刘彦霞，刘佳，陈智卓.对增强基层央行依法行政能力的现实思考.金融理论与实践，2015，（12）.

[13]马咏洪，刀宇.对开创新时期基层人民银行综合执法检查新局面的几点思考——以西双版纳中支综合执法检查为例.时代金融，2013，（17）.

[14]中国人民银行怒江州中心支行课题组.对基层央行行政执法工作的调查与思考.时代金融，2011，（11）.