PPP项目风险因素与分担决策研究

【摘要】近年来，随着人民对公共服务需求的增多，为了解决经费不足、经验匮乏等问题，越来越多的政府公共机构开始求助于民间私人机构，PPP项目模式逐渐成为一种主流趋势。相较于传统项目模式，PPP项目模式既具有灵活性，同时也具有一定的威胁性，如若使用不当很容易给政府、企业乃至人民带来无法挽回的伤害。因此，本文将从PPP视角出发，具体阐述PPP项目在实施过程中需要承担的风险因素以及如何分担风险因素，以期能够为相关人士提供帮助。

【关键词】PPP项目 风险因素 分担机制 决策

所谓PPP项目，其指的是通过政府公共机构与民间私人机构建立的合作关系，由民间私人机构为公众提供公共产品或公共服务的一种项目模式。初始，PPP项目的含义仅限于为了降低政府公共机构的资金投入，以及为了降低因政府公共机构大量投资公共基础设施而引起政府公共机构借贷受到限制的概率而建立的一种合作模式。随着时代的变迁，PPP早已有了更加宽泛的含义，现如今其指的是能够为政府公共机构提供现代化、优质化公共产品以及公共服务的一种高效的合作模式。然而在以PPP模式开展的合作项目中，无论是在项目的融资阶段、实施阶段，还是在项目的实际运营阶段，都会受到各种各样潜在因素的制约，除此之外，这些潜在因素还存有很大程度的不确定性，在一定程度上制约着PPP项目的顺利实施，甚至还会给政府公共机构、民间私人机构乃至公众带来无法挽回的伤害，而这些潜在因素则被统称为PPP项目的风险因素。由此看来，若要保证PPP项目能够得以顺利实施，为公众提供现代化、优质化的公共产品以及公共服务，就必须充分了解在PPP项目的实施过程中可能出现的各种风险因素，并找到行之有效的分担机制，从而实现以最少的投资赢取最大的效益。

一、PPP项目的风险因素

（一）法律制度变更风险

现如今，普遍存在因政府机关重新颁布、实施、修订法律法规制度等原因，而造成某些PPP项目的合法经营性、市场需求导向性、公共产品以及公共服务的收费额度、合作协议的生效年限等受到一定程度的影响与制约，从而直接影响某些PPP项目的顺利实施以及正常经营，更甚者还会直接导致出现PPP项目的被迫中止与“流产”等现象。而且，由于PPP项目是政府公共机构与民间私人机构签订的合作项目，涉及到的法律法规制度多且十分繁琐，但又因为我国在PPP项目这方面的经验还不是十分丰富，与之相适应的法律法规制度也不是十分完善，因此，在PPP项目的实际实施过程中是很容易出现因法律法规制度变更而引起的项目风险的。

（二）项目审批延误风险

目前，因PPP项目的审批程序过于繁琐、项目审批的周期过长、项目的投入成本过高等原因，而影响PPP项目顺利实施的现象也是屡见不鲜，除此之外，有些PPP项目即使是在项目审批通过之后，也会存在因必须对项目性质以及项目实施规模等进行相关改动，而使得PPP项目的顺利实施受到一定程度的干扰等现象。例如，在某些行业，成本价倒挂一直是业内公认的现象，此时，若要最大程度的实现经济效益最大化，则必须在产品市场化之后通过融资或引进外来投资、提高销售价格等方法来实现。但根据我国相关政策的规定，对于我国公共产品以及公共服务的定价必须要在设立听证会、询问消费者、经营者以及其他相关机构的意见，并确证该价格具有必要性以及可行性之后，方可对其进行定价，但这一复杂的定价程序，就容易造成项目审批延误的问题，致使PPP项目的顺利实施受到一定程度的制约。

（三）自然不可抗力风险

所谓自然不可抗力风险，其指的是合作的某一方因在协议签订之前未做到充足的防范、协议签订之后未完全控制状况、事故发生之时无法解决或无法避免的情况或现象，如因天气而造成的自然灾害、因国家利益而引发的战争冲突等。如在20世纪90年代，我国相关部门批准在湖南省成立发电厂，西方某跨国公司成为中标者，当时湖南省政府已与该跨国公司签订了相关特许权协议，准许其在我国境内开展合作项目。但与此同时，个别西方国家轰炸我国南斯拉夫大使馆办事处，严重侵犯了我国的主权，而该跨国公司所在国也赫然在列。在此情况下，该中标者无论是在国际上还是在中国境内，其融资行为都不会十分顺利。最终，该跨国公司因无法在规定时间内完成融资行为，而被湖南省政府根据协议规定项收回了该中标者的相关证书文件，并没收了其投标保证金，从而导致该PPP项目宣告失败。

（四）项目融资行为风险

所谓项目融资行为风险，其指的是因融资机构不完整、融资制度不健全、融资可行性差等原因而致使PPP项目的顺利实施受到一定程度制约的现象，而其最直接表现的形式是资金的融合较为困难。事实上，每个PPP项目在招投标阶段结束之后，都会选定一个中标者，并由政府公共机构与中标的民间私人机构签署特许权协议，而中标者则需凭借该特许权协议在协议规定的期限之内完成融资行为，此时该特许权协议方可正式发挥效用。而如若中标者在规定的期限内未完成融资行为，不仅会被取消其中标资格還会没收其在投标时所缴纳的保证金，如1.4中的某西方跨国公司。

（五）市场效益不足风险

所谓市场效益不足风险，其指的是在PPP项目的经营阶段，其所产生的市场效益远小于前期项目的资金投入或远未达到项目预期的经济效益。如，在天津某PPP项目中，在项目启动之前，市政府相关机构曾提出了很多激励措施，其中一条措施说明，如若由于某些政策原因致使该项目的市场效益无法达到预期效益时，则由天津市政府提供补助，但对于具体补助金额则没有做出明确说明，而此时该民间私人机构则需承担市场效益不足的风险。

二、PPP项目风险的分担机制

（一）相互约束的分担机制

所谓相互约束的分担机制，其指的是在PPP项目中，合作的哪一方对某风险因素的控制力度最大，哪一方就应承担该风险因素可能对该PPP项目造成的风险。其中，哪一方对某风险因素的控制力度最大也就相当于该方是处在解决该风险因素最有利的地位的，是最能从根本上降低该风险因素的发生几率和最能降低该风险因素对PPP项目可能造成的经济损失的，这样一来，不仅使得投资在处理该风险因素的费用是最低的，还能最大限度的激励合作的这一方为解决风险因素而产生无限的管理动力。

（二）风险激励的分担机制

所谓风险激励的分担机制，其指的是在PPP项目的合作双方中，谁承担的风险因素最大、最多，相應的谁承担的经济回报也就最高，也就是经济效益与其所承担的风险因素是呈正相关的。风险激励的分担机制主要适用于风险因素的承担比例无法具体细化、量化，且政府公共机构与民间私人机构都不具有较强控制力度的风险因素等情况。但由于风险激励这一分担机制还是一个较为新颖的分担机制，使用年限尚不久远，使用经验尚不丰富，因此，在使用风险激励这一分担机制时一定要根据PPP项目的实际情况，具体问题，具体分析，尚不可一概而论。

（三）共同协商的分担机制

在PPP项目正式启动之前，政府公共机构会与多名有意愿参与该PPP项目的民间私人机构进行协商，协商形式大多为一对多，至于协商方法可分为两种：1）顺序式协商方法，在该方法中，政府公共机构需要按照顺序依次与民间私人机构进行协商，只有在完成与一个民间私人机构的协商之后，方可开展与下一个民间私人机构的协商。这种方法普遍具有协商周期较长、协商效率低下等缺点，目前已不被采用。2）并行式协商方法，也就是政府公共机构可同时开展与多名民间私人机构的协商。该方法不仅耗时短，而且还便于比较各民间私人机构的优劣，有利于找到对自己最有利的民间私人机构，现如今已被普遍使用，如图1所示，其中政府公共机构与民间私人机构的offer与counter-offer的过程，被称为协商过程。在政府公共机构的并行协商机制中，协调模块的建立起着至关重要的作用。协调模块要能立即计算出达成协商决策所需承担的风险因素的实际效用值，并选择实际效用值最大的协商决策作为最后的风险因素承担机制，与此同时还要负责中止与其他民间私人机构的协商线程。除此之外，协调模块还需起到及时反馈的作用，也就是对于某一协商线程得到的协商结果，要在政府公共机构有意愿承担某风险因素的最大管理成本之前与其达成一致，并将该协商值作为新的最大风险因素管理成本用于其他正在进行的协商线程中，以此最大程度的为政府公共机构争取利益。

三、总结

现如今，为了给公众提供更加现代化、优质化的公共产品或公共服务，由政府公共机构与民间私人机构合作进行的PPP项目模式已成为全世界主流的项目合作模式，虽然目前在PPP项目的实施期间会存在各种各样的风险因素，制约着PPP项目的顺利实施，但相信只要政府和私企能够本着相互约束、风险激励、共同协商的分担机制，就一定能够达到高效管理项目风险，共同推进PPP项目顺利实施这一共同目标，从而充分发挥PPP项目的优势所在。

参考文献

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[3]曾军，张勇.PPP模式在我国公租房建设中的运用与风险研究[J].金融经济（理论版），2014，（7）：70-72.

作者简介：王莉（1974-），女，吉林辉南人，教授，博士，硕士生导师，长春工程学院管理学院副院长，主要从事PPP项目运营管理与评价研究。