简政放权背景下互联网金融发展现状分析及政策建议

【摘要】近年来，互联网金融业务发展迅速，一些理财顾问、财富管理、投资咨询、民间融资、互联网众筹等公司形式纷纷成立，这些公司在丰富民间金融产品和融资方式的同时，也给投资者带来了资金风险和维权困惑。本文以金融业简政放权情况作为研究切入点，从社会学视角重点分析了市场自律机制、社会消费选择、法律规制等方面分析简政放权政策对监管者、经营者、投资者、消费者产生的深远影响，并从互联网金融法律制度理论设计、完善市场自律机制、投资者理性消费等方面进行了思考和探索。

【关键词】简政放权 市场经济 普惠金融 政策建议

一、金融业简政放权基本情况

从2002年起，我国开始分批取消和下放行政审批权限，简政放权速度越来越快，时间间隔越来越短，从以前的3年一次、2年一次逐步扩大到1年2次、1年3次。2002～2016年1季度期间，国家共取消和下放行政审批权限15批次3046余项，其中金融业取消和下放行政审批项目12批次540项，金融业取消和下放的行政审批事项占全国取消和下放的行政审批事项的比例为17.73%。

从表1可以看出，金融业在所有12批次取消和下放的行政审批项目中占比超过15%以上的就有9次，可以说金融业简政放权已成为国家简政放权的重要内容之一。进一步分析得知简政放权工作虽然有取消、下放、合并、减少、调整等多种表现形式，但金融业主要以取消和下放行政审批项目为主，而且取消的行政审批事项要远大于下放的行政审批事项，以取消项目形式实现放权的行政审批的占92.1%，下放6.8%，其他形式占比1.1%。大范圍高频率的简政放权，大幅降低了从事金融服务和金融产品的创新门槛，将更多的选择权交给了市场自主性调解。

行政审批权限取消和下放后，金融管理部门从管理者变成了服务者，行政审批时间成本、机会成本等制度性的交易成本得到了最大限度的降低，激发了企业创新和产品创新的活力，特别是互联网金融的兴起既丰富了金融产品和金融服务形式，又为投资者和消费者提供了更多的机遇和选择，促进经济社会的快速发展，成为了社会经济新的增长点。

二、金融市场参与主体潜在风险分析

（一）市场自律机制不健全，自主调节能力不完善

我国现在正处于并将长期处于社会主义初级阶段，这是我们的基本国情，我国的市场经济地位还没有获得世界上大多数国家的认可和承认，也从一定程度上说明我国的市场经济体制还不不够成熟完善。根据1947年《关税和贸易总协定》第6条补充内容“全部或是实质上全部由国家垄断贸易并由国家规定国内价格的国家被视为非市场经济国家”，可见行政和贸易垄断是判断一个国家是否是市场经济国家的重要标准，垄断程度越高，市场自律调节能力越弱，对价值规律越难做出正确判断，反映在经济结构上就会出现部分行业产能不足、部分行业产能过剩以及地域发展不平衡。简政放权作为打破垄断的最有效手段之一，通过打破行政垄断和扫除制度障碍的方式解除束缚市场主体上的的绳索，从而激发市场主体的创新活力。

2013年以来，国家陆续取消和下放了一批含金量很高的金融业行政审批项目（例如贷款卡核准和经营流通人民币审批等），这些行政审批项目取消后，市场自发性自律规则还没有充分的时间形成，部分市场主体对政府“看得见的手”放开后如何调整缺乏预见性，大多处于政策空窗期和适应期。但是简政放权本身作为一种经济信号，向投资者明确传达了国家促进大众创业和万众创新的政策导向。在投资者理性、完善的市场准入、自律和退出机制前提下，市场主体发展繁荣并不会给市场和消费者带来风险，反而会刺激竞争，为投资者、消费者创造更多的财富和机遇。

但是在市场主体非理性的情况下可能超前预支政策效果。金融行政管理权限放开以后，投资者选择趋于非理性和多元化，市场上投资理财、P2P、股权众筹等公司纷纷设立，低风险、高收益的宣传席卷传媒和新媒体。与传统金融机构能够提供的较低存款利息和理财收益相比，投资者更容易受到互联网金融、股权众筹等高收益承诺的诱惑，对收益的关注甚至超过了对本金安全的考虑，逐步放大了互联网金融业务的收益价值，而忽视了互联网金融在资金安全方面的风险。

（二）市场风险传导不足，社会公众投资呈现盲从趋势

社会大众对各种经营范围中包含理财顾问、众筹投资、资本管理、财富管理、金融咨询等公司的发展容忍程度提高，这些公司通过网络渠道开展线上产品宣传和线下产品营销，高收益吸引了大量消费者投资。作为普通投资人，大家对风险的识别和判断主要是国家的行政审批程序，符合金融管理标准的主体可信度较高风险低，审批程序放宽以后，大批主体获得了市场注入资格。在金融创新和金融伪创新面前，投资者缺乏理性的判断，传媒界也经常宣传理财产品和造富神话，在非理性判断下，一些储户将资金从正规金融系统转移到缺乏资金安全防范措施线上产品，客观上将资金存在于风险之中，造成资金损失是大概率事件。一部分投资者被社会环境催眠，重视收益忽略风险，对风险投资抱有侥幸心理，对管理部门的风险提醒置之不理，风险判断失真，投资者与市场主体信息不对称，投资出现非理性趋势。

同时，与传统金融宣传手段相比，互联网金融平台运营者在宣传上也很有迷惑性，采取类似饥饿营销、会员推荐、社交平台互助等方式发展客户，通过赠送礼品、虚构投资项目、编造财富神话等方法运用新媒体广泛传播，部分平台还通过电视台、报刊杂志等营造信誉可靠地形象吸引投资人，通过精心包装持续催眠投资者，最终使投资者对资金安全放松了警惕，做出非理性判断。一些以前从事非法集资、非法吸收公众存款形式的公司、集团以及个人打着金融创新或者金融新业态的名义通过互联网信息技术推广众筹、理财、融资、投资等产品吸引了大批投资者，这些被社会催眠的投资者开始重点关注资产收益，而对金融风险敏感度出现关注疲劳的趋势，非理性的投资者也引发了全民理财高潮，大量资金游离于传统金融体系之外，个人信息被窃取以及资产风险隐蔽性更强，在投资泡沫破裂后投资者维权困难。

（三）法律制度设计不健全，消费者维权难度大

市场主体的繁荣掩盖了风险，一些原先被法律禁止的产品和服务形式开始披着互联网金融创新的外衣大行其道，由于法律制度不够健全，无法对此类产品进行风险评估，根据行政法的谦制原则，法律对市场主体和行为具有相对包容性，并不是所有的越界行为都能及时发现和规范。同时法律规制具有滞后性，法律规范的时间要晚于市场主体的行为。对市场主体来说，法无禁止即可为，但对于行政管理者来说，法无授权不可为，两种截然不同的立法原则导致市场主体自由程度高，而行政管理手段和措施则受到法律限制。目前，混业金融产品和市场主体越来越多，由于分业监管重叠、监管空白和监管不足的存在，增加了金融市场主体监管套利空间。“先照后证”制度将大多数的前置行政审批转变为后置行政备案，在极大限度的减少了市场主体的时间和机会成本的同时，也被个别市场参与者钻了制度的空子。

由于基层监管力量薄弱，导致个别互联网金融市场参与者在取得工商部门营业执照后怠于办理行政备案手续，相关行业管理部门不能准确掌握金融市场主体准入情况，工商部门也对金融业务缺乏管理权限，市场准入与市场管理衔接不足，市场主体无法控制风险传导，风险集聚效应加剧。根据谁主张、谁举证的举证规则，投资者和消费者在面对线上理财骗局时，缺乏有效的举证能力和证据保管意识，投资消费选择时重投机轻风险，个别投资者投资失败后因为举证不足而无法立案，证据意识淡薄和契约精神涣散使得投资者承担着较多的道德约束，法律手段维权难度较大。

三、政策建议

（一）完善顶层法律框架制度设计，逐步规范市场主体行为

互联网金融作为新生事物，目前还只是停留在学术理论研究和社会实践层面，没有纳入现行法律制度管理框架，央行等十部委联合发布的《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》虽然从宏观监管层面肯定了互联网金融发展，但是由于没有法律规范作为上位法支撑，无法对市场主体形成强有力的法律约束力。互联网金融法律地位不明确，行政管理缺乏法律依据支持，市场准入退出和行业自律不够规范，将会影响其可持续性健康发展。为保障市场主体、投资者、消费者、监管者合法权利，厘定各方行为边界，建议从立法层面统筹考虑建立统一的互联网金融法律制度规范体系，梳理分散在各监管机构之间的部门规章和规范性文件，将金融行业内已达成广泛共识的管理理念和监管原则、行为模式、经营业务范围、个人信息保护规则、信息披露责任义务、违法行为及法律责任等整合形成一部基础性的互联网金融单行条例或者法规，从法律上确定其市场地位及监管规则，明确限定互联网金融内涵和外延，划清互联网金融与民间集资、非法融资与非法吸收公众存款的界限，有助于界定是非和定纷止争，将互联网金融纳入法治轨道管理。同时，根据互联网金融基础性法律原则，推动对现行法律法规进行立法或司法解释，及时修订中国人民银行法、银行监督管理法、商业银行法、证券法、保险法等金融法律法规制度，重点对《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》进行修订，将其明确为互联网金融市场主体退出机制的法律底线，对于违反基础性管理制度的市场主体将由相关部门进行立案查处和取缔，最终将互联网金融纳入现行法律制度管理框架。

（二）推动市场自律机制建设，提高监管融合深度

与传统金融经营方式相比，互联网金融具有业务虚拟化、服务多元化，对象标签化以及扩散大众化的特征，同时兼具跨地域、跨市场、跨行业属性，目前“一行三会”单一分业的金融监管模式不能有效监管，监管权分散也削弱了法律法规的执行力。互联网金融作为金融改革的前沿阵地，在一些产品和服务上突破了分业监管界限，混业产品层出不穷，传统的分业监管模式无法全面覆盖互联网金融主体和表现形式，监管多头政出多门导致效率不高，社会认可程度低。建议结合互联网金融阶段性发展特征，进一步整合监管资源，明确监管主体和监管原则，并对市场主体进行分类分级管理，明确将发展模式较为成熟的互联网金融主体纳入混业试点，加强监管协调，进一步完善行业自律机制，探索建立“监管+自律”相结合的互联网金融业务经营信息披露平台，明确市场主体的信息披露义务，提高监管信息互通和衔接工作效率，主动公开监管业务中的风险点，加快推进互联网金融市场主体和参与者的实名认证进程，尽快组织实施互联网金融主体机构信用评级，通过信用等级向社会公众传导风险信号，引导消费者合理配置资金。通过市场手段约束经营主体，督促市场主体提高风险防范意识，主动向投资者公示项目真实性情况，保障投资者的知情权，以市场手段实现优胜劣汰。

（三）积极发展普惠金融，优先保护投资者和消费者合法权益

互联网金融作为新生事物，发展中遇到的参与主体参差不齐、价值规律明显滞后、市场失灵、外部管理不规范等问题和困难是暂时的，全面规范还需要较长的时间。建议相关部门、地方政府增强政策包容性，清理整顿措施要遵守谦抑原则，以损害最小化的方式开展识别、管理和规范，互联网金融清理整顿工作不搞“一刀切”，深刻领会国家清理整顿的目的是规范管理和风险防范，而不是全面否定和取缔，将保护投资者、消费者合法利益作为清理整顿工作的出发点和落脚点，对于具有真实项目背景的市场主体进行规范，不能以行政强制手段影响行业正常发展。客观看待市场主体的融资现象和手段，既对资金风险保持高度警惕性，同时也要考虑民间融资合理性，不能将投资者、消费者的合法收入片面认定为市场主体非法吸收公众存款和集资诈骗的资金进行处理和打击，保障人民群众的投资自由和资金安全。针对互联网金融快速发展的趋势，积极完善监管手段，探索依托互联网技术建立全国统一的金融消费者权益保护网络咨询投诉服务平台，受理投资者和消费者投诉咨询，积极组织普惠金融教育活动，引导投资者和消费者树立正确的投资理财观念，提高电子证据保存意识，对身边的高息理财和非法集资现象保持警惕，远离和高息理财陷阱，根据自身风险承受能力制定理财计划，理性看待投資风险，逐步提高消费者的风险意识和自我保护能力。

参考文献

[1]谢平，邹传伟.互联网金融模式研究[J].金融研究，2012（12）.

[2]闫真宇.关于当前互联网金融风险的若干思考[J].浙江金融，2013（12）.

[3]杨群华.我国互联网金融的特殊风险及防范研究.金融科技时代，2013（7）.

作者简介：刘玉强（1982-），男，硕士研究生，现就职于中国人民银行保山市中心支行，研究方向：金融消费保护理论、法律社会学。