基于浮动回报的PPP融资模式风险规制研究

王艳+闫晓燕

【摘要】财税体制改革背景下，创新融资方式，运用PPP模式调动社会存量资金，有利于解决地方政府现阶段融资约束与资金来源短缺的矛盾。然而，在项目运作方式和风险管理上，西部地区推进PPP项目暴露出一些问题。基于浮动回报率的理论模型，揭示地方政府与市场投资主体的博弈关系，创新西部地区实施PPP项目的优化路径。

【关键词】PPP模式 浮动回报 西部地区

一、概念与理论综述

從理论研究看：一是西方经济学关于政府针对基础设施投资行为的理论支撑。在现代经济学领域，存在强调政府干预经济的国家干预主义理论，和主张发挥市场机制的经济自由主义理论两大学派，双方都提出政府管理方应该运用财政工具和货币手段，对基础设施项目投资进行重点调控。二是，发展经济学关于政府投资行为与PPP融资模式的主要观点。发展经济学一些学者主张把发展战略的重点放在如何筹措发展资金上，例如刘易斯二元经济发展模型的投资和资本积累分析；罗森斯坦—罗丹“大推进”理论与政府投资方式分析。中国特色社会主义市场经济的政府投资理论与模式分析。三是国际视野政府主导发展模式借鉴。“新加坡奇迹”与GIC（新加坡政府投资公司）+淡马锡投资模；欧洲复兴与美国主导的马歇尔计划；日本政府金融信贷系统与政府投资模式；德国“第三条道路”与政府退出盈利性领域做法；我国地方政府投资经验借鉴。

虽然PPP模式具有多种优点，但不能否认地方政府在贯彻“深化财税改革，推广PPP模式”中依然会遇到一些具体的困难。作为PPP项目的博弈方，政府与私营资本由于社会地位、管理技术及经营目标的不同会遇到不同困难，这也就要求需要以博弈双方为问题导向具体分析。

二、西部地区地方政府问题分析

作为PPP项目的博弈方，政府与私营资本由于社会地位、管理技术及经营目标的不同会遇到不同困难。政府部门在深化财税改革的实施中，由于对PPP项目的了解不够深刻，监督管理体系不够健全很有可能遇到各种问题，甚至会恶化现有地方政府的财政状况，不利于发挥政府对市场的监管与引导职能。

PPP项目参差不齐导致政府公共财政负担：第一，政府管理方过度承担PPP项目风险，例如与市场投资方签订固定收益率合约、接受不恰当的无条件项目回购安排，以及为项目运营提供担保与回报承诺。由于并不是所有的项目都适合PPP，地方政府在项目的甄别上一旦出现问题，极易承担过度风险，增加财政负担。第二，安排项目的长期预算存在困难。根据财政部要求地方各级财政部门要从“补建设”向“补运营”逐步转变，将政府财政补贴等支出分类纳入同级政府预算。但政府与运营方商议改价、运行成本的不确定性会导致财政补贴动态化，并进而导致长期预算编制更加困难。第三，受PPP项目前期费用较低影响，政府可能过度投资。不同于一般性的政府基础设施项目投资，PPP项目的前期政府资金需求较低，但后续投入可能持续存在。如果政府意识不到项目后期投入的问题，可能会大量上马PPP项目，在项目的运营期一旦出现市场波动，运营方要求对项目进行财政补贴时会使得压力骤增。

PPP模式会增加基础设施项目的预期风险：一是因不能有效识别和分配风险导致政府责任不清晰；在私营资本运营中存在大量风险，政府如果不能有效界定各自的责任极易导致出现问题互相推诿的现象。二是项目的信息披露不充分，导致政府与运营方的信息不对称；由于政府与私营资本的运营方参与PPP模式的目的不同，两者会为利益分配及定价等形成博弈，私营资本掌握运营收入等信息披露如果存在问题，就会形成信息不对称损害政府方利益。三是将政府的财政支出责任转嫁；地方政府在投资基础设施建设等领域具有相应的支出责任，一旦大部分依赖于PPP模式后，政府可能会逃避支出责任，将其进行转嫁。

三、PPP项目浮动投资回报率风险规制路径

（一）基本框架

基于规制模型，测度得出PPP项目融资中市场参与主体的资金流，借助资金流来评价市场参与主体的项目经营状况。根据上述模型，提出的浮动投资回报合理区间，参考项目收益状况与浮动投资回报区间，设置上下限，进而确定政府规制方案。

（二）项目浮动回报

在政府视角下，如何规制市场参与主体行为选择，是基于浮动投资回报率担保模型，对PPP项目规制行为研究的重点。以PPP项目风险监管为主要目，项目浮动回报规制行为可以部分消除PPP项目实施中的动态变化与不确定性。但是，PPP模式下，政府实施方作出浮动投资回报率担保，能够有效保障或降低PPP项目风险。尤其是面对PPP项目系统性风险和市场经济不佳的情况，PPP项目浮动投资回报有效设定收益区间，可以为市场参与主体参降低成本、屏蔽风险、增加利润，激发市场主体参与积极性。

（三）PPP融资模式风险规制方案

为了破解PPP模式下基础设施项目中的规制滞后效应，政府管理方需要向市场参与主体参与方提供足够法律效率的回报率担保。基于宏观经济学竞争性均衡，把PPP融资模式风险规制视为随机过程的现象，政府管理方制定规制的范围、规模与期限，并制定具体的规制条款。

（四）PPP融资动态规制管理

基于PPP融资模式浮动投资回报率担保的思想，政府管理方制定规制的范围、规模与期限，需要界定控制规制的规模，实施弹性的项目收益分配方案，进而可以规避项目经营长期不稳定的风险。此外，政府管理方需要加大规制条款的紧密度，对涉及到PPP项目营业性收益等进行严格控制，进而实现PPP项目经营效益最大化。第三，在PPP项目规制方式上，政府管理方制定规制应在特殊经营权许可的情况下，探索尺度化竞争、特许权竞争等新型PPP融资规制方案，进而有利于提高市场参与主体参与方的竞争力，激发市场与参与方参与PPP项目建设的积极性与经营创新，提高PPP项目的收益。

参考文献

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基金项目：云南省哲学社会科学项目：欠发达地区政府融资平台转型与ppp模式路径创新研究。

作者简介：王艳（1984-），女，云南保山人，中级会计师。