我国PPP模式存在风险及发展对策的思考

2017-03-31 07:45崔洁
时代金融 2016年36期
关键词:PPP模式案例分析对策建议

【摘要】从PPP模式的发展现状及理论基础入手,对我国过去及现在的典型PPP项目进行分析研究,研究发现正确应对PPP项目全生命周期的风险是其良好运行的基础。基于风险分担应与控制力相对称的原理,将风险分为主要由公共部门承担的风险、主要由私营部门承担的风险和应由双方共同承担的风险,结合案例分析中成功的经验和失败的教训,提出相应的发展建议,为我国PPP项目的实施提供借鉴。

【关键词】PPP模式 案例分析 风险 对策建议

一、引言

随着我国经济的高速持续发展,我国对基础设施的需求日益凸显,基础设施供给不足无疑会成为经济发展的绊脚石。由于PPP(Public Private Partnership,PPP)项目在一定程度上能够减缓公共部门财政负担,提高基础设施的建设速度与效率,使得PPP模式被大力引进到交通、养老、能源、废水处理等公共设施的建设领域。

通过对PPP项目失败案例的整理和研究发现,PPP项目的风险因素比一般项目更加复杂,发展过程更需要完善的法律体系来制约,同时,对成功案例的学习与借鉴是降低项目失败率的有效途径。笔者通过对失败和成功的案例进行系统性比较分析,找出PPP项目的潜在风险因素,进而针对不同的风险提出不同的发展建议。

二、PPP模式理论基础及案例分析

(一)PPP模式理论基础

改革开放以后,中国出现了具有现代意义的PPP雏形,PPP模式在加快新型城镇化、实现国家治理现代化、提升国家治理能力与构建现代财政制度方面等具有重要作用。2015年5月19日国务院办公厅转发财政部、发改委、人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》将PPP提升到前所未有的战略高度。

总体来看,PPP是指公共部门和私人部门之间就提供公共品而建立的各种合作关系。PPP模式之所以被世界大部分国家广泛认可,在于它有效地将政府和社会资本连接在一起,并以“伙伴关系、利益共享和风险共担”作为其运行的特点。

(二)PPP项目的案例分析

成功的PPP项目能够解决我国财政资金短缺的问题,同时提高公共设施建设的效率。但是PPP仍然属于一种新兴事物,众多行业和部门并没有充足的经验以应对项目运行过程中出现的各样各样的问题,甚至监督部门没有完善的法律体系来制约,因此,许多PPP项目在实际应用中都遇到了诸多问题从而走向了失败。笔者认为我们应该同时从成功和失败的案例中获取有价值的信息,找出导致项目失败的主要风险因素。

1.失败案例分析。本文选取了7个失败的案例,涉及了我国供水、污水处理、电厂、隧道、垃圾焚燒、公路和桥梁等领域,有一定的代表性。(见表一)

通过对以上7个案例的整理和分析,总结出导致项目失败的主要风险因素:法律风险、公众反对的风险、建设工期延误风险、政府信用风险、市场风险、融资风险和不可抗力风险等。(见表二)

2.成功案例分析。如上文所言,在遍布了7个领域的PPP项目都面临了相似甚至相同的风险因素,关键性风险的分担、转移和规避是PPP项目成功的垫脚石。笔者整理研究了我国PPP项目中成功案例的典型代表,中信滨海新城项目和北京地铁四号线项目。

第一,中信滨海新城项目是我国PPP模式城市运营中首个获得立法保障的项目,剖析本案例中的运营过程和风险应对措施可对其他PPP项目提供借鉴。笔者认为中信滨海新城项目充分考虑了其合作运行过程中可能面临的各种问题,预见性的对关键性风险进行合理的分担和转移,这是项目能够成功的保障。(见表三)

第二,北京地铁四号线项目是国内首例以PPP模式运作的地铁项目。在项目运行上,首先确定地铁项目经营性投资和非经营性投资的比例;其次,在非经营性项目上,北京市政府采用灵活务实的处置办法;最后,政府根据一定的实际情况给予地铁运营商一定的政策支持。(见表三)

三、PPP模式面临的主要风险总结

通过以上研究发现,对风险的有效控制和预防是项目成功的保障。根据风险分担机制的对应原则,可将以上风险分为主要由公共部门承担的风险、主要由私营部门承担的风险和由双方共同承担的风险。

主要由公共部门承担的风险有法律与政策风险、政府信用风险。主要由私营部门承担的风险有建设工期延误的风险、融资风险和市场风险。私营部门相比公共部门具有更专业的团队和项目建设经验,对市场环境以及投融资决策具有更好的控制能力。而公众反对的风险和不可抗力的风险是任何一方都无法独自承担的,因此属于应由双方共同承担的风险。事实上,除了上文列举的风险因素外,PPP项目还具有项目风险、第三方风险、关系风险等。

四、建议与小结

通过以上的分析与总结,笔者分别从公共部门和私营部门的角度提出了相应的措施,以应对今后PPP项目发展中遇到的问题:

(一)公共部门的建议总结

1.针对法律与政策风险。首先,PPP模式近两年在我国迅猛发展,各行业都在寻找适宜的机会投入到PPP项目中,然而我国的法律法规体系并没有及时跟上步伐。因此,我国迫切需要形成PPP方面的完善的法律体系,及时修订已有的部门政策以适应当前的PPP发展模式,最终建立一个具有规范性、实用性、统一性的法律框架。其次,我国政府应出台相应的政策支持私营机构的发展,鼓励私营机构积极地参与到基础设施的建设中。最后,作为社会资本方,在享受国家政策支持的同时应充分学习PPP法律知识,不应存有投机侥幸的心理,否则在项目长周期的运行过程中定会面临法律及信用风险。

2.针对政府信用风险。公共部门和私营部门应该建立一种平等互助、诚实守信、互利互惠的契约关系,公共部门不能利用自身的权力与地位将风险全部转移给私营部门,私营部门也不能凭借自身在市场上的信息优势来诱导公共部门签订不平等的合同。对于政府方,应该建立完善的契约制度,明确各部门的职责分工和相应的惩戒措施,最终形成书面文件以监督各部门的行为。

(二)私营部门的建议总结

1.针对建设工期延误的风险。繁冗的审批程序、不完善的PPP规章制度、资金投入的不及时等原因都会造成建设工期的延误。为了降低建设工期延误风险发生的概率,应加强顶层设计,建立健全PPP项目的体制机制,将运作流程规范简洁化。社会资本方应从全局的角度规范项目运作的各个阶段,弱化工期因素的影响,留有充足的时间引入民间资本,提高融资效率。

2.针对融资风险。一方面,政府应该在PPP项目上为私营机构提供适当的政策支持,比如为社会资本给予降税、贴息,在银行信贷体系中为社会资本提供担保使私营机构的信誉度有所提升。另一方面,银行以外的金融机构应创新融资方式、开发适合PPP项目的融资产品,与银行共同构成为PPP模式服务的金融组织体系。此外,私营机构自身对融资风险的认识与防范更为重要,私营机构应根据项目的特点与发展规模采取相应的融资模式,同时制定完善的风控与解决措施。

3.针对市场风险。市场风险包括流动性风险、通货膨胀风险、利率风险等,私营机构应做好市场的前期调查工作,全面充分地了解市场并进行相关预测,结合政府和各大金融机构防范市场风险。政府应加快建设完善的资本市场环境,PPP项目是长生命周期项目,资金的投入、运用与退出过程长达几十年,因此需要多层次的资本市场以保障资金来源的长期稳定。

(三)双方共同承担的风险应对措施

1.针对公众反对的风险。公众反对的风险是指PPP项目在建设期间或者建成之后会出现损害公众利益的情况,因此会遭到广大民众反对的风险。有该风险隐患的项目虽然也是为公共设施服务的,但项目期间很有可能使部分人群的利益受损,因此在关注项目最终成果的同时也应考虑到相关人群的利益。对于与公众利益相关的项目,应保证公众的知情权,一旦发生公众反对,政府和私营部门应对相关群众进行安抚,并采取有效的解决措施以保证项目的顺利进行,双方应根据自身的责任大小承担相应的风险。

2.针对不可抗力风险。诸如地震、洪涝、全球性经济危机和战争等这类不可抗力风险,无论私营部门和公共部门都无法单独承担,因此需要双方齐心合作共同应对。

此外,在PPP模式发展过程中,财政、审计等相关部门应该相互监督和促进,建立监管与合作的协调机制,同时建立社会第三方的监督机构,形成政府和社会的双重监督。公共部门可以設立PPP项目的专业咨询管理机构,广纳PPP专业人才。为更好的监督管理PPP项目,公共部门自身要积极学习有关PPP法律及运营等方面的相关知识,提高专业素养。

本文主要针对七种风险提出发展建议,但这并不意味着其他的风险可以忽视,任何风险的发生都可能导致项目的失败。笔者相信随着我国PPP项目的发展,其风险应对措施定会愈加成熟,PPP项目在我国基础设施建设上定会发挥越来越重要的作用。

注释

①来源于《北京地铁四号线PPP模式的启示——王彦行》。

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基金项目:《北京CBD定福庄传媒走廊产业集群升级研究》北京市哲学社会科学“十二五”基金研究基地项目(14JDJGB001)。

作者简介:崔洁(1992-),女,汉族,河北承德人,首都经济贸易大学,研究生。

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