城市轨道交通PPP项目实务要点分析

袁志阳+曹云峡

【摘要】随着城市化进程的逐步推进，城市公共交通建设的可持续发展成为必然趋势，由此可见，应用PPP项目模式来建设城市轨道交通不仅具有广阔前景，也是未来城市重要发展方向。本文结合实际项目，通过论述轨道交通PPP项目的落实条件、运作模式的合理选择、财务处理要点、税收处理要点和政府补助政策这五个方面，来总结城市轨道交通PPP项目实务要点，供专业人士参考。

【关键词】轨道交通 PPP项目 项目实务 财务处理

一、轨道交通PPP项目关键在于法律和政策的支持

项目能否落施关键在政策层面的支持，这个良好的外部条件不仅要求政府从法律和政策层面上鼓励在轨道交通领域采用PPP模式，而且还需要同步支持土地、税收、投资和融资等其他相关法律和政策。良好的法律政策环境和市场环境是轨道交通项目实施的坚实基础和有力保证。因此，社会资本在寻找项目和商机时，应做好调研工作，积极了解轨道交通相关法律法规和政策规定，并将投资的首要选择放在法制基础完善、市场机制较为成熟的城市地区。

在许多重点发展的城市地区，特别是发展速度较快的新兴地区，地方政府通过PPP模式[2]实施轨道交通项目的政策支持力度仍然不足，各部门间的政策也无法做到有效连接。针对这一现状，建议通过以下方式解决：其一，虽然关于轨道交通[1]综合开发的相关法律不完善，各地基本还没有政策法规涉及建设模式、融资、沿线土地综合开发事项，可政府方完全通过一事一议的方式为政府与社会资本合作建设轨道交通项目提供支持。其二，发挥政府部门间合作联动机制，尽可能缩减审批时间，加快项目审批流程，提高政府决策效率。其三，与社会资本有效建立沟通机制，听取社会资本的意见，充分实现双赢合作。

二、轨道交通PPP项目运作模式的合理选择与创新

随着国家对PPP模式的引导和推广，由此使城市轨道交通项目建设速度的加快，越来越多的城市轨道交通建设项目将利用PPP模式进行发展和建设。但是需要清晰认识到，PPP模式是政府为了增强公共产品、提高供给效率和服务供给能力，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立利益共享、风险分担及长期合作关系。合理运用PPP模式确实能够帮助政府克服财政危机，加快发展重点基础设施，并在很大程度上解决项目的全生命周期成本问题。更为重要的是，地方政府还要避免走向对于PPP模式融资方式基本理解上的认识误区。

PPP模式需要结合并考虑项目所在地区的经济发展的实际情况战略指引才能做到成功。如深圳城市轨道交通经过多年的探索经验所形成的多元化PPP模式，一期工程主要依靠政府财政，由政府负责出资拨款。在政府财政压力及社会资本积极参与下，二期工程尝试了政府与社会资本共同出资的投融资模式，政府成功地转移了建设及运营的风险，并在轨道交通建设和运营中引入市场机制。 随后，为了建立完善的投融资周期和持续盈利模式，寻找新的投资和融资模式从而有效减轻政府和运营公司的负担，由此形成“轨道+物业”模式。因此，严谨地根据每个项目的特点、投资环境的差别、参与者形成自身投融资模式的具体情况，而不能套用个别模型来限制建设和发展项目，更不能盲目追随其他地区的成功模式。

三、轨道交通PPP项目财务处理实务要点

作为公共建设项目，城市轨道交通项目具有投资规模庞大、运营生命周期长、利益关涉广泛、公共服务责任重大等特点；在现行票制票价政策下，使用者付费（票款收入）不足以覆盖项目建设投资和运营成本，需政府给予相应补贴支持。根据财政部《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金[2014]113号），说明了不同的PPP运作方式下其财务操作有不同的处理方式，具体PPP项目运作方式的选择主要由收费定价机制、项目投资收益水平、风险分配基本框架、融资需求、改扩建需求和期满处置等因素决定。

（一）PPP模式常见的回报机制

目前来看PPP模式基本常见的回报机制主要有三种：政府付费模式、使用者付费模式和可行性缺口补助模式。在政府付费模式下，政府承担所有运营补贴的支出责任；使用者付费模式下，政府不承担运营补贴的支出责任；可行性缺口补助模式下，政府承担部分运营补贴的支出责任。

对于轨道交通项目来说，因其投资规模庞大，所以通常是采用政府可行性缺口补助的模式，而其公益性质又决定其票价等经营收入一般无法覆盖建设投资及运营成本。而目前采用较多的是以预测客流量的票价补贴机制为基础，可是城市轨道交通项目客流预测的影响因素很多，预测风险客观上是存在的。所以在项目决策和招商谈判阶段，客流预测直接影响了政府补贴力度的预期和判断各方对未来客运收入，造成政企双方都面临客流预测不准确的风险。由此，为了减缓客流预测风险需要采取多种方法。

（二）项目资产确认问题

对于项目公司所建造或购入的基础设施，假使在PPP项目合作期间及期满后，社会资本能够始终控制基础设施的使用，那么就应当其为自有的固定资产；可是如果在项目合作期间，政府能够对其基础设施的使用及期满移交实施控制，且通过政策监管或合同约定的方式，那么社会资本就应当根据企业会计准则解释第2号的具体规定，可以作为一项公众收取费用的权利而确认为无形资产，也可以作为一项无条件向政府收取可确定金额的收款权利而确认为金融资产，或者是无形资产及金融资产两者兼而有之。

（三）轨道交通项目资产成本问题

轨道交通行业固定资产包括以下特点：自动化程度高、系统接口多；资产量大，专业系统多；维修成本前低后高；资产使用年限长短不一。但是，由于轨道交通行业的性质是准公益性行业，所以存在运营收入公益化和运营成本市场化的矛盾。一方面，并不是由企业按照成本补偿机制自行定价，而是由政府对运营票价进行定价，充分体现了运营收入的公益性；另一方面，企业维持正常运营的各项经济资源和劳務又需按市场价格进行配置，体现了运营成本的市场性。所以从社会整体角度看，虽然轨道交通有着良好的社会及经济效益，但由于其行业自身的特殊性，造成了这种收支的状况并导致轨道交通行业自身在运营过程中面临着亏损的情况。尤其是运营初期由于客流尚处于培育期，会有更大的亏损额，运营票务收入甚至不足以补偿运营直接成本支出，所以说承担债务的利息成本和固定资产的折旧成本就更不能实现了。

但是，根据会计准则的规范要求，需要企业在固定资产使用期内计提折旧成本，这也必将轨道交通企业运营经营加剧亏损。在没有其他收入来源的基础上，巨额的亏损势必将不利影响带给企业的持续经营，尤其是企业的融资能力。由于轨道交通项目投资额巨大，大部分建设资金通常情况下需要通过银行贷款等负债形式筹集，以项目公司为主体，银行贷款评审的基本条件决定了企业的盈利能力，长期的巨额亏损必然会对项目公司的融资能力造成不利影响。

鉴于此，为了提升项目公司的融资能力，势必需要通过各种方式提升项目公司的盈利能力。在实践中，常见的做法则是通过注资包括注入经营性资产做大项目公司资产体量、加大政府补贴数额等方式。

（四）设立合理的调整机制

轨道交通市场化运作的两个核心要素是票价和客流量，二者互相制约又互相影响。在新建的城市轨道交通PPP项目[3]中，确保政府与PPP项目公司之间的收益风险在双方各自可控制的范围之内与PPP项目公司之间应建立相应的收益动态分配及调整机制。当然，由于双方之间更加合理地分配收益打下基础以及每个项目的外部因素特征不同，应根据其实际情况进行考虑，为设置更合理的票价及为公众提供更加优质的出行服务奠定良好基础。

此外，考虑到轨道交通PPP项目合作期限较长，项目公司的盈亏情况与未来的人工成本、物价等因素的变动密切关联，故此 PPP项目合同中应当设定更加合理的调价机制，并应结合实际变化情况如人工成本、物价指数等因素，以缓解政企双方均会面临收益变动风险，并使用调价公式对约定票价水平进行动态调整。

四、轨道交通PPP项目税收处理实务要点

（一）PPP项目政府补贴各项计税基础纳入情况不完善

在政府付费或政府提供可行性缺口补助的PPP项目中，政府付费或政府补贴是否纳入各项税收的计税基础尚无明确规定，如果上述政府补贴纳入计税基础，项目公司为达到预期收益水平必将会向政府寻求更多补贴，最终导致形成一种恶性循环。

（二）中央税收优惠政策缺乏实施具体内容

财政部、发展改革委、人民银行三部委联合发布的《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》中提到，落实和完善国家支持公共服务事业的税收优惠政策，公共服务项目采取政府和社会资本合作（PPP）模式的，可按规定享受相关税收优惠政策。但目前财税部门对于税收优惠政策尚未出台，这使得在实践中可操作性细则缺乏相应的实施依据。

（三）地方政府补贴、奖励规定不完善

除上述中央层面优惠政策以外，实践中企业往往可以获得税收减免，在地方政府权限内主要通过税收返还、财政性资金补助等方式。但直到目前，通过公开渠道进行检索得知，各地方政府也尚未就以上问题出台明确的补贴或奖励性规定，涉及地区性税收返还或财政补贴相关已经出台的政策通常仅停留在政策导向层面，对于确切的税收返还、财政资金发放、税收减免金额等以及具体的适用条件的规定比较模糊。

五、轨道交通PPP项目政府补贴及土地资源补助实务要点

（一）政府补贴具体形式

以北京地铁四号线[4]为例，按照《特许权协议》北京政府只在约定成本范围内对京港地铁进行补贴，超出部分由京港地铁负担，约定成本若高于实际成本，京港地铁则可获利。在这个机制下，京港地铁才会有相应的动力精细管理成本开支和增加创收。例如为了避免负担大型维修的高额成本，对设备及时检修维护等方式。同时以较高的人均生产率来保证项目管理的精简高效。另一方面通过商业模式创新，京港地铁年广告实现收入过亿元，高于国内其他地铁线。相比而言，北京地铁主要以实际亏损进行政府补贴，缺乏相应盈利激励，运营效益势必会有所衰减。

（二）发挥项目周边土地价值

轨道交通的建设可使周边区位的交通可达性显著提高，由于人们愿意在居住和工作在轨道交通站点周围，由此支付更高的区位溢价并带来土地增值。轨道交通项目的建设具有很高运营成本和投资成本，单单依托运营维护期间的票价资金流入根本无法平衡成本。作为一种典型的地方公共品，轨道交通巨大的社会效益集中在了周边的土地溢价上，由此可见，值得国内各地实践理论并探索的重要命题就是如何利用土地增值来填补巨大的轨道交通建设成本和運营成本。

综上所述，深圳地铁六号线项目完成的“轨道+物业”模式以及港铁公司的“轨道+物业”都是土地资源补助轨道交通PPP项目[5]的典型案例。但深圳地铁六号线实施的“轨道+物业”模式下与港铁公司以协议方式取得轨道交通项目周边土地做法有所不同，由于轨道交通周边的土地是经营性用地，届时按照土地出让的强制性规定，其中地铁上盖及车辆段等土地基于其特殊性采用了附条件挂牌方式，须由政府以出让方式对外提供，最终由项目公司取得，而其他沿线土地只能通过公开招拍挂方式出让，公司能否参与二级开发将取决于实际出让行情等因素。直到目前，招拍挂的强制性规定经营性用地依然有效，关于轨道交通PPP项目也尚未出台可供实际执行的捆绑土地综合开发的支持性文件，轨道交通PPP项目中的社会资本投资时应当对相关法律尤其是土地二次开发的风险有所考虑。

除此之外，国内佛山、徐州等地还陆续设立轨道专项资金，以定向支持轨道交通项目本身的轨道交通周边一定范围内的土地开发净收益、开发建设产生的相关税费等收入。也有部分地方政府通过设立轨道交通产业投资基金项目，充分发挥现有轨道专项资金的杠杆效应。对此，根据土地出让金“收支两条线”的现行管理规定以及《预算法》等政府财政支出的相关规定，地方人大或人大常委应当就依法纳入预算并拟定向注入轨道交通项目投资的专项资金，以规范和规定政府性基金预算的收支管理。

六、结语

轨道交通的发展不仅体现了城市经济发展的客观需求，而且也成为城市公共交通可持续发展的必然选择，特别是对我国城市化进程有积极的推进意义。在轨道交通项目上灵活运用PPP模式不但能解决政府匮乏的建设资金，也能改善地区普遍性的运营成本大、收益低的问题和情况，由此可见其作用必然为轨道交通的发展增添活力[6]。

在轨道交通相关项目应用PPP模式时，首要的问题是研究和借鉴其他城市成功的有关经验教训，再合理结合自身所在地区经济社会发展实际情况的前提下，优化并合理选择运作模式；大力创新投融资模式，汇集融资渠道；掌握先进运营理念，审慎选择合作伙伴；模拟并规划科学合理的风险投资分配，充分发挥市场体制下作用的无形力量；合理有效设置投资回报机制。首要问题还是在于各地方政府应加快制定和完善相关法规政策制度，进一步增强对地区社会资本的吸引力，积极鼓励与推广PPP模式以助力当地的轨道交通领域建设。

参考文献

[1]武树礼.城市轨道交通建设引入PPP模式研究——以北京地铁四号线为例[J].新视野.2014（06）.

[2]周正祥，张秀芳，张平.新常态下PPP模式应用存在的问题及对策[J].中国软科学.2015（09）.

[3]严玲，崔健.城市轨道交通项目PPP模式交易方式选择的多案例研究[J].科技进步与对策.2011（13）.

[4]郭上.北京地铁四号线PPP模式案例分析[J].中国财政.2014（09）.

[5]叶晓甦，徐春梅.我国公共项目公私合作（PPP）模式研究述评[J].软科学.2013（06）.

[6]周兰萍.ppp项目运作实务.法律出版社，2016（05）.