地方政府公司化：环境群体性事件生发的体制解释——基于启东事件的考察

□ 李汉卿 王文倩

地方政府公司化：环境群体性事件生发的体制解释
——基于启东事件的考察

□ 李汉卿 王文倩

经济发展与环境保护是世界各国现代化进程中的一对内生性矛盾。当前中国处于经济高速发展时期，环境群体性事件呈现出此伏彼起的频发态势，重要原因之一是地方政府的公司化。可以说，环境群体性事件是地方政府公司化的负外部效应之一。抑制地方政府公司化的负外部性的关键在于平衡政府权力与民众权利。改革开放30多年来，尽管地方政府公司化体制在未进行政治体制改革的前提下有力地推动了中国经济发展，但是随着以环境群体性事件为代表的地方社会治理危机的出现，昭示着地方政府公司化的发展体制需要转型，这也是构建现代国家治理体系的内在要求。

地方政府公司化 环境群体性事件 压力型考核 财政分权 权利意识

一、引言

综观世界各国现代化进程，经济发展与环境保护是一对内生性矛盾，曾经困扰或者正在困扰着大多数国家的发展。在经济学家看来，环境的污染与被破坏是市场经济发展的负外部效应，单纯依靠市场调节是无法保护环境的，因此需要发挥政府这只看得见的手的作用，通过政府监管与规制来抑制市场主体单纯的逐利行为。这是一种通用的环境保护的思维逻辑。应该说，此种逻辑的生效是建立在西方法治精神以及官僚制有效运行基础之上的。那么，在这两方面均有所欠缺的中国，该逻辑未必能发挥作用。近几年，全国多地反对PX项目的群体性事件此伏彼起，2012年四川什邡反对钼铜项目事件以及同年的江苏启东反对日本王子造纸排污工程事件等环境群体性事件均宣告了此种逻辑的失效。该逻辑在中国失效的一个很重要原因就是中国地方政府的公司化*这是一种经济学的视角。地方政府公司化具体有两种理解：一是学者说的“政府公司化”，指一些地方政府像公司一样，把追求利润最大化当成行政目标，运用手中的权力，大干与民争利的事情；二是另外一种现象：某些政府或部门的领导，把自己“管辖的地盘”当成自己的私营机构，肆无忌惮地通过这个“公司”或谋取私利、或恣意胡为。第二种观点可参见吴酩.人民时评：“最后疯狂”，给政府“公司化”添加新注脚 [EB/OL].http://opinion.people.com.cn/GB/10112933.html，2009-09-25.本文采用的是第一种观点。。地方政府公司化运作的结果体现为两个方面：一是迅速提升了以GDP为标志的经济水平；二是导致部分地方政府偏离了公共利益的目标，表现之一为不惜以牺牲环境为代价发展经济*关于地方政府公司化的影响可参见赵树凯.地方政府公司化：体制优势还是劣势？[J].文化纵横，2012(2).。很显然，第二种结果是造成当前环境群体性事件的深层次原因。下面，本文就以地方政府公司化视角解析环境群体性事件的生发机制及治理策略。

二、基本概念的界定

本文涉及的基本概念有两个，即地方政府公司化与环境群体性事件。

所谓地方政府公司化是一种描述性概念，它集中表现为政府以追求经济增长，特别是财政收入为最高动力，在某种意义上，GDP是这个公司的营业额，财政收入则是这个公司的利润。[1]地方政府几乎等同于在市场中单纯追求经济利益的公司，地方政府领导则犹如董事长、总经理，其“政绩”主要表现为“公司”领导群体的升迁，从而实现行政集团的福利最大化。[2]

地方政府公司化的表现多种多样，主要有：为了局部利益而不惜做出违法行为；发展地方经济而不惜牺牲生态环境；对招商引资、微观经济行为进行干预等。具体而言，地方政府公司化的行为表现有经营城市、主导招商引资以及名人争夺战。[3]关于地方政府公司化的成因主要有分税制导致的地方政府自主性增强与事权倒挂、政治集权体制以及以GDP为主的官员考核激励机制。这种治理体制虽然可以推动经济的发展，但是其负外部性却可能导致环境污染进而引发环境群体性事件。

环境群体性事件是群体性事件的一种。它指的是因环境矛盾而引发，由部分民众参与并以集体上访、阻塞交通、围堵党政机关、围堵工厂等方式，对企业和政府造成影响，达到维护自己因环境问题而受到侵害的合法权益，具有一定地域性、规模性、可预见性、反复性和危害性的群体行为。[4]

与其它群体性事件相比，环境群体性事件的最大特征是以环境污染或者可预见的环境污染作为生发诱因。因此，可以将环境群体性事件划分为两大类型：一为污染型环境群体性事件；二为风险型环境群体性事件。[5]污染型环境群体性事件是指由于环境污染而给周围居民权利带来损害而引发的公众集体抗议活动；风险型环境群体性事件则是部分社会公众为了防范潜在的环境污染给自身合法权益带来的侵害,而采取诸如集体上访、阻塞交通、围堵党政机关、围堵工厂等抗议活动。

不论哪一种环境群体性事件，都是由于环境污染或者即将造成环境污染而引发的。从公共经济学角度看，良好的环境属于公共物品而这又是市场无法供给的，因此政府就是当然的环境保护责任人。环境群体性事件的爆发，一个很重要的原因是地方政府的无序竞争导致直接或间接地将市场的负外部性推给社会，从而引发环保权利意识日益提升的公众对当地政府环境保护工作的不满。换言之，环境群体性事件的生发是由地方政府环保责任缺失造成的。地方政府环保责任缺失的原因是多方面的，而地方政府公司化是其要因之一。

三、地方政府公司化如何引发环境群体性事件：启东事件的考察

2012年7月28日，江苏省启东市爆发了反对为江苏王子制纸有限公司建设排污管道的群体性事件(以下简称启东事件)。

1、启东“7·28反排污项目”事件概述*关于启东事件的概况主要参考：郝成、李宾.污水排向何方? 启东启示录[EB/OL]. http://www.cb.com.cn/deep/2012_0804/403286.html, 中国经营网，2012-08-04；丁婷婷.启东“排海工程”七年博弈[EB/OL].http://epaper.xxcb.cn/xxcba/html/2012-08/03/content_2643653.htm,潇湘晨报，2012-08-03.

江苏王子制纸有限公司是当时日本企业对华最大投资项目，总投资达158.3亿元，相当于当年南通市全社会固定资产投资总额的15%，建成投产后每年可为南通创税超过7亿元。这也是王子制纸布局中国的关键一步。同时该厂承诺将分四年捐给南通市慈善总会共计10亿日元，以推动当地的教育文化及福利事业的发展。此次启东事件中的“南通排海工程”是为江苏王子制纸有限公司工业废水的排放而建设的配套工程。该项目的管道始于南通经济技术开发区经由海门市进入启东市，然后在相距104公里的吕四港镇入海。按照规划每天要排放15万吨的污水，这将会造成吕四渔港赤潮发生率上升，危及到红杉林、珊瑚礁、湿地等重要生态系统。此项工程不仅影响启东市的渔业发展和当地民众生活，还关系到上海青草沙饮用水取水口的水质安全。当地人至今依然对1988年毛蚶引发上海30余万人感染甲肝的事情心有余悸。

南通排海工程作为江苏王子制纸有限公司的环保配套工程，最早规划于2002年，是南通市政府为引进王子制纸有限公司做出的许诺。2004年，南通市政府成立了排海工程推进项目领导小组。经过一系列的审批环节，2009年该项目开始进入实质操作阶段。2012年4月，该项目的启东段即将破土动工。到启东事件爆发前，南通排海工程自开始规划已经有十年时间。然而，此项工程却涉嫌违法违规。根据《水污染防治法》，重要渔业水体保护区内不得新建排污口。《海洋环境保护法》同样规定，重要渔业水域不得新建排污口。该排污口所处的启东市蒿枝港至塘芦港段水域，显然属于“重要渔业水域”、“重要渔业水体”。

实际上，早在2005年该工程就受到了启东市的退休老干部以及部分人大代表的反对。2007年，启东市的民间抗议活动也开始了。启东市民众开始利用网络社区、QQ等新兴媒体发表帖子或者联合力量。2009年排海工程进入施工阶段后，一些志愿者开始进行线下活动，采取诸如信访、申请政务公开、给环保厅厅长写信以及利用网络进行抵制宣传，甚至试图对江苏省发展和改革委员会提起行政诉讼等手段。然而，这些制度化的手段没有起到任何效果。

2012年5月，从政府机关流传出的一份《专报信息》引发关注。该文件显示，启东市已建立“南通大型达标水排海基础设施建设工程领导小组”。6月，当启东段的排海工程即将动工之时，启东市民举行了小规模的群众集体抗议活动。6月18日，在反对者多次要求下，南通市官方决定举行听证会，离退休老干部、养殖户、渔民、网友、市民五方代表七八十余人到会。在整个听证会进程中，官方对工程涉嫌违法问题避而不谈，只是强调排放的尾水是“达标水”，对海洋环境和养殖环境不会有太大影响。听证会上，离退休老干部代表一致质疑排海工程。同时，在举办听证会的大楼下，启东民众高喊抗议口号。这次听证会，南通市政府官方承诺“启东民众的工作没有做通以前不开工”。但十多天后的7月3日，南通开发区“排海工程”二期工程却完成招标，准备施工。

7月6日，两名“抗污志愿者”向启东市公安局递交游行申请书，号召反对排海工程的市民在7月28日、29日、30日早上6时至7时到永安广场集合，申请未获批准。然而仍有当地市民小范围散发宣传单，呼吁民众7月28日“游行”。还有游行的计划者提前制作了感人的宣传海报并通过互联网散发，强调含致癌物质的废水排放将给人身健康和传统渔场带来巨大威胁。当地政府获悉后，立即通过多种渠道劝说市民不要参与游行。

7月26日，启东市委常委、常务副市长张建新在启东市政府官方网站发布一段视频，题为《致全体市民的一封信》。在该段视频中，启东市政府强调将暂停排海管道建设工程，同时设置了信访接待组以接纳市民群众的意见与建议。公告还提出：“非法集会游行示威将危害启东经济社会发展的良好局面，危害社会公共安全，危害人民群众的正常生活秩序。希望广大市民知法守法，对非法的集会游行示威活动，自觉做到不组织、不支持、不参与、不围观 。对极少数聚众扰乱社会秩序的违法犯罪人员，公安机关将坚决依法严处。”*该视频内容转引自启东市政府.致全体市民的一封信[EB/OL].http://video.sina.com.cn/p/news/c/v/2012-07-28/140961812497.html, 新浪网，2012-7-28.

7月28日早晨6点左右，由于担心日本王子制纸公司准备在当地修建的排污设施——“南通大型达标水排海基础设施工程”会对当地民众生活产生影响，数千名启东市民在市委、市政府门前广场及附近道路集结示威，散发《告全市人民书》，有1000多名民众冲进市政府大楼，并从中搜寻出名贵烟酒等物品，在警察到来之前将这些“物证”陈列在办公楼前。然而，事发现场到处散落着政府公文和杂物，办公电脑被捣毁，还有五部汽车、一辆面包车亦被掀翻。事后经过检查，一些财物也不翼而飞。奉命而来的武警并没有采取武力手段，只是维持现场秩序。

面对失控的局面，为了化解冲突，当天中午12时左右江苏省南通市市委书记丁大卫发表了公开讲话，并授权南通市人民政府新闻发言人发布：南通市人民政府决定，永远取消有关王子制纸排海工程项目。[6]当天下午聚集的民众逐渐散去，到了晚上该事件基本得以平息。由于官方的克制与理性，启东“7?28反排污项目”得以迅速化解，最后以温和的方式收官。启东事件则成为了压倒“南通排海工程”的最后一根稻草。

启东事件的经过可以用图1表示：

图1 启东事件经过

资料来源：作者自制

2、地方政府公司化与启东事件的内在关联

从某种意义上讲，启东事件的爆发就是南通市政府公司化倾向负外部性的表现。那么，地方政府公司化的成因何在呢？可以说，地方政府公司化的形成与发展是中国改革开放的产物。它的成因是多方面的，综合起来有以下几个方面：

第一，从经济体制看，改革开放初的财政分权体制改革激活了地方政府发展经济的冲动，特别是1994年分税制改革进一步增加了这种冲动。换句话说，经济上的分权化改革，将地方政府发展经济增加财政收入的欲望激发出来，使之成为经济发展的火车头，也是地方政府深度干预市场的肇始。在缺乏法治的背景下，地方政府为了追求GDP以及财政收入的增长而疏于公共服务或者公共物品的供给，更有甚者不惜与企业共同违法，置公共利益于不顾。近年中国日益严重的环境污染问题就是其显著表现之一。

财政分权改革虽然激发了地方政府发展地方经济的欲望，但是财政分权体制所导致的财权与事权倒挂问题，则进一步倒逼地方政府的公司化，特别是1994年分税制实施以来在某种程度上强化了这种倾向。一方面地方政府要承担大量的地方公共事务但税收少，另一方面中央政府为了加强宏观调控而拥有大部分税收。如前些年地方财政在全国财政收入中占30%左右，但必须承担教育统筹等60%的公共服务开支。此种情况下，地方政府为了建设本地区不得不竭尽办法提高财政收入。因此，在缺乏法治精神与民众监督的条件下，某些地方政府以“公共利益”为旗号可能会做出一些有损民众利益的事情，譬如一些地方政府为了增进就业与提高财政收入而虚报某些企业可能造成的污染。2012年江苏启东反排海工程事件就是例证。可以说，财权与事权倒挂的财税体制是地方政府公司化的重要动因。

第二，从政治体制看，地方政府公司化的形成原因在于中国当前的行政集权体制。这种集权一方面表现为中央集权或者向上集权，另一方面则表现为个人集权。[7]由于改革开放后既有的党-政体制并没有发生根本性的变革，所以中央集权或者向上集权表现为下级的权力来源于上级，特别是上级掌握着下级的人事任免权。但是，中央政府在经济方面却赋予地方政府较大的自主权。这种权力体制就会导致各级地方政府的发展主义倾向，因为只有以GDP为标志的发展才可能获得上级的赏识并获得职位的升迁。个人集权，在地方政府中主要表现为党政主要领导的集权，在政府部门则表现为部门领导的集权，集中表现为党委书记的集权。如此，个人集权所导致的问题就主要表现为地方党委权力凌驾于政府之上，党委与人大、政府、司法机关等的权力职责界限愈加模糊，从而成为地方政府公司化的权力结构。启东事件中，南通市委市政府为了吸引外资决定在启东修建排污管道，作为下级的启东市委市政府迫于上级压力而不得不服从。

第三，从官僚体制的考核与激励体制看，“压力型体制下锦标赛模式”的考核导致地方政府恶性竞争与行为失范。上级政府可以将既定的发展目标分解至下级政府，并通过数字化的GDP指标对其进行考核，这容易导致地方政府间的恶性竞争，像参加锦标赛似的大力发展GDP，从而有利于地方政府领导人的职位升迁。启东事件中，南通市在长江入海口区已经化工厂林立，但还是引进了可能造成高污染的造纸企业，在一定程度上说明了地方政府为了提高GDP而展开的恶性竞争。

那么，地方政府公司化如何引发环境群体性事件呢？从结果看，地方政府公司化具有正反两方面的功能。一方面，地方政府公司化推动了地方经济的发展，特别是沿海地区的地方经济；另一方面，缺乏法律约束的地方政府逐利行为，又导致某些地方的恶性发展，突出表现为竭泽而渔式发展、生态环境被破坏乃至于危及公众健康与生命。由此说，环境群体性事件就是地方政府将公司化的负外部性推给社会，躲避社会责任而引发的。

那么，地方政府公司化如何引发环境群体性事件呢？本文认为主要原因有以下三个方面：

第一，集权式政府体制导致公众利益表达渠道受阻。

当前中国的政治行政体制是一种集权体制，权力向中央或者向上级集中。因此，在压力型体制下，基层政府的权力制约来自于上级，而且其领导人职位的升迁以GDP增长为主要标准，且缺乏横向的社会监督或者说民众监督乏力。集权式的政府体制导致了环境群体性事件中不同主体间地位的不平等。地方政府处于明显的强势地位，民众则处于相对弱势的境地。在不危及地方社会稳定的情况下，民众向地方政府提出的利益诉求就有可能得不到很好地回应，甚或地方政府会置若罔闻。也就是说，此种集权体制致使民众利益表达渠道缺失，从而累积了社会矛盾。与此同时，经济分权却赋予了地方政府以较大程度的经济自主权，促使它通过发展经济获得政治地位的升迁。

在启东事件中，主体分别有南通市政府、启东市政府以及启东民众。在集权体制下，南通市政府与启东市政府属于强势主体，而且南通市政府对启东市政府有绝对权威，可以将其意志通过集权体制强加给下级政府，也可以在很大程度上忽视处于弱势地位的启东民众的利益诉求。因此，启东民众采用信访、行政诉讼等制度化手段时并未受到重视，合理诉求无法得到有效回应。

当启东民众采用上访等手段时，无论是南通市政府还是启东市政府都采用了不公开和拖延策略，南通市政府则是为了追求GDP增长，而启东市政府是为了执行上级的意志(尽管将污水排到自己管辖区也不情愿)。因此，公司化的地方政府为了自己的利益而堵塞了民众参与公共政策的途径。尽管现有法律中有一些关于公众参与环境保护权利的规定，但是这些法律的规定过于抽象，使得地方政府难以贯彻执行。最终，南通市政府的不公开与拖延策略引发了启东民众的不满，发生了大规模的群体性事件。此时，南通市政府迫于考核与稳定社会秩序的双重压力宣布永久取消该项目。可以说，政治上集权而经济上分权的政治行政体制是当前环境群体性事件发生的体制性要素。

第二，政经一体化背景下公司化的地方政府难以获得民众信任。

在分税制和以GDP考核为主的压力型体制下，自主性得以大幅提升的地方政府前所未有地扩大了经济权力，其领导人出于职位升迁与经济利益的考虑，盲目追求GDP的增长，并引发了地方政府之间的恶性竞争。由此，我们可以看到各级地方政府为了扩大税源而不得不大力进行招商引资，这又直接导致地方政府的公司化倾向。

为了招商引资，地方政府给予了能为其增加税收的企业以更多的优惠条件，从而二者之间形成了某种程度的“联盟”，即所谓的政经一体化开发模式。在这种模式下，可能会导致地方政府对环境保护等公共利益的漠视。启东事件中，王子制纸有限公司一方面将为南通市带来可观的税收收入，另一方面还承诺捐助10亿日元的慈善基金，这对南通市政府而言是一种巨大的“诱惑”。由于中央政府规定造纸厂要配有相应的排污设施，南通市政府就决定修建一条长达104公里的排污管道。为了修建此条日计划排污15万吨的管道，也为了减少启东民众反对的阻力，南通市政府对该项目的信息公开不是很充分，该项目虽通过环评且获得审批却涉嫌违反《海洋环境保护法》，召开的听证会对于该项目的风险避而不谈，而且听证会后没能信守承诺，从而进一步激发了启东民众的不满情绪。在启东民众采取信访、行政诉讼等手段未取得实际效果且不信任当地政府的情况下，南通市政府的信息不公开加剧了启东民众的不信任与不满。在地方政府不被民众信任的情境下，无论它发布任何信息都会导致民众的不信任，从而陷入了“塔西佗陷阱”*“塔西佗陷阱”就是指当政府部门失去公信力时，无论说真话还是假话、做好事还是坏事，都会被认为是说假话、做坏事。。

地方政府之所以采用半公开或者不公开的手段招商引资，是因为其领导人职位的升迁与利益的获得仅取决于上级政府及其领导者，而原子化的民众无法对地方政府及其领导人实施实质性监督。因此，在政经一体化开发模式下公司化的地方政府可能会有恃无恐，除非酿成“重大群体性事件”，否则民众的利益诉求不会得到重视。于是在地方经济发展过程中，形成了地方政府与民众之间的心理冲突，这是环境群体性事件爆发的心理机制。

第三，公司化的地方政府将负外部性推给社会而责任缺失。

地方政府公司化的结果既有积极一面，也有消极的影响。当前中国社会之所以出现治理性危机，一个重要原因在于地方政府将其公司化的负外部效应推给社会，导致责任主体缺失。地方政府公司化负外部性的表现之一就是为了发展经济而不惜以牺牲环境为代价。这就是环境群体性事件发生的重要诱因。

在启东事件中，江苏王子制纸有限公司设在南通市经济开发区，而将废水排放至104公里之外的启东市海域。这不符合市场经济的“谁受益、谁承担风险”的基本原则。南通市政府为了稳固住这笔巨大的外商投资，而违反此原则坚持修建排海工程。尽管南通市政府声称已经做了严格的设计与调研，但是日排污量达15万吨的污水能给启东市海域带来什么样的影响，属于不可预期的风险，而且对于启东市渔民没有任何的环境补偿。一旦造成污染，将会给启东沿海的渔业居民带来毁灭性打击。况且，年纪稍长的启东民众对于20多年前的毛蚶事件记忆犹新。

因此，陷于“塔西佗陷阱”的南通市政府与启东民众对于此项工程的风险认知出现了明显差异。桑德曼(Peter Sandman)曾提出，不论何种原因，只要公众对工程项目环境风险的认知与专家对该风险的评估不一致，就有可能引发公众的抗议和抵制。[8]南通市政府从发展地方经济角度出发，认为只要将排污风险降到最低即可；而启东市民众则从海洋环境保护视角，坚持具有丰富渔业资源的海域不能受到任何污染。同时，由于大众传播媒介的发展，一般民众获取相关信息的渠道与手段增加了，国内外相关的报道与分析都可能会被启东民众掌握，从而在很大程度上加大了他们对环境污染的恐惧，即风险放大效应的发挥。风险放大效应主要就是由信息不公开所致。直至启东事件结束，南通排海工程的环评报告也没有公开。

从本质上看，启东事件这类环境群体性事件体现了经济发展与生态伦理之间的冲突。主要表现为：一方面，地方政府在压力型体制下GDP至上的政绩观与社会民众的环境保护权之间的冲突，另一方面企业追求利润至上与社会民众环境保护权的冲突。[9]南通市政府追求GDP，江苏王子制纸有限公司则要追逐利润，二者属于利益共同体，启东民众面临着可能的污染奋起抵抗是为了保护家园生态环境。这种内在的利益冲突是地方政府没有承担环境保护责任的体现，也是引发环境群体性事件的社会机制。

地方政府公司化与环境群体性事件的内在关联，可以用图2表示：

图2 地方政府公司化与环境群体性事件生发的体制关联

四、结 语

本文提出了地方政府公司化的负外部性是引发环境群体性事件诱因的观点。克鲁格曼曾言：“经济发展以增加投入为基础，政府虽然能够组织和动员资源投入到经济增长中，但是难以提高效率和技术水平、提升全要素生产率。”[7]可以说，当前的环境群体性事件正是地方政府单纯以增加投入推动经济增长的必然后果。随着中国改革开放的深入，特别是在市场经济体制日趋完善的条件下，深度干预市场运行的地方政府的公司化，越来越成为中国国家治理体系现代化的障碍。

应该说，政治领域与市场领域存在着重大不同。政治领域主要追求的是合法性的获得，而市场领域则是谋求利润最大化。然而，地方政府的公司化在短期内促进地方经济发展获得经济合法性的同时，也给地方长期发展埋下了隐患。例如，地方政府按照企业行为原则行事，逐渐演变为市场运行中的利益主体，甚至成为与民争利的既得利益者，而疏于公共物品的供给，这就进一步加深了地方政府与社会公众之间的冲突乃至矛盾激化，环境群体性事件就是其表现之一。因而从长远看，地方政府的公司化也会降低地方政府的合法性。此外，政府通过“统合”手段将各种主体、要素和资源卷入到统合过程，使得“全能主义国家”不仅没有转型为“有限政府”，反而不断扩大了国家权力范围。[7]

总之，以环境群体性事件为代表的地方社会冲突，预示着地方政府公司化的体制模式需要转型。如果说，改革开放30多年来在没有触及政治制度的前提下取得了巨大的成就。那么，今后中国国家治理体系的建构则需要统筹设计，改革地方政府公司化的运行体制，使之真正转变成为现代化的国家政权体系。

[1]赵树凯. 农村发展与“基层政府公司化”[J].中国发展观察，2006(10).

[2]张占斌. 地方政府公司化“反思”[J].决策，2006(11).

[3]马雪彬、马春花. 地方政府公司化行为解析[J].经济与管理，2011(10).

[4]张有富. 环境群体性事件的诱因及其化解[J].传承，2010(11).

[5]华智亚. 风险沟通与风险型环境群体性事件的应对[J].人文杂志，2014(5).

[6]丁婷婷. 江苏南通决定永远取消有关王子制纸排海工程项目[EB/OL].http://www.chinanews.com/gn/2012/07-28/4065167.shtml.

[7]赵树凯.地方政府公司化：体制优势还是劣势？[J].文化纵横，2012(2).

[8] P. M. Sandman. Risk Communication: Facing Public Outrage[J].EPA Journal， 1987(11).

[9]胡美灵、肖建华. 农村环境群体性事件与治理[J]. 求索，2008(12).

(责任编辑：黄俊尧)

国家社会科学基金资助项目“都市圈应急联动的协同能力研究”(13CGL131)以及2011年度上海高校青年教师培养资助计划“利益传输与群体性事件化解机制研究”(沪教委人〔2011〕87号)的阶段性成果。

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作者：李汉卿，法学博士与中国研究博士(日本)，华东政法大学政治学与公共管理学院讲师，硕士生导师，复旦大学访问学者，主要研究方向：中国政治、基层治理；王文倩，华东政法大学政治学与公共管理学院硕士研究生，主要研究方向：基层公共治理。邮编：201620