以生态文明体制改革促进东北老工业基地振兴

陈玉鹏, 程全国

(沈阳大学 区域污染环境生态修复教育部重点实验室, 辽宁 沈阳 110044)

以生态文明体制改革促进东北老工业基地振兴

陈玉鹏1, 程全国1

(沈阳大学 区域污染环境生态修复教育部重点实验室, 辽宁 沈阳 110044)

以生态文明体制改革为切入点,提出制约老工业基地振兴的关键因素、障碍成因及其改革方案。

生态文明; 老工业基地振兴; 环境治理

东北地区是我国著名的工业基地,同时也是一个社会经济独立性比较强的区域综合体。自20世纪以来,东北地区依靠环境资源丰富,形成了以钢铁、机械制造、石油化工、煤炭等重工业为主导的产业体系,经济增长的同时付出了巨大的环境成本。如与20世纪50年代相比,东北北部和东部山区、半山区天然林锐减,天然林面积由6 500万hm2下降到5 787万hm2,每公顷蓄积量由172 m3下降到84 m3。同时,大部分天然原始林变为次生林,质量显著下降,生态功能严重衰退。东北西部平原的土地荒漠化、盐碱化严重,吉林全省水土流失面积达315万hm2,占全省面积16.5%,盐碱化面积47.2万hm2,沙化面积15.8万hm2。东北湿地大幅度萎缩退化,相应生态功能降低[1]。空气污染加剧,2014年沈阳市空气污染不达标天数74天,其主要污染物为可吸入颗粒物、二氧化硫、二氧化氮。东北地区在生态环境保护方面的历史欠账非常巨大。

生态文明体制是指以生态环境的建设和保护为目的,调整人、社会、自然之间相互关系的规范准则的总称。生态文明体制是把国家政策、法规、规划等制度体系纳入到全方位的生态文明建设当中。生态文明体制建设是在考虑生态环境容量前提下,通过建立完善的制度和政策,规范社会活动,加强循环经济建设,强化生态环境教育,建立生态保护法律法规,为人与自然环境的和谐相处提供制度安排。

一、 转型生态经济促进经济振兴

人类自远古时期开始,经历了原始文明、农业文明、工业文明这三种文明,而生态文明则是贯彻了可持续发展思想的一种全新文明形态。美国的Roy Morrison教授指出:向生态文明转变的动力正是工业过剩的愈合反应[2]。东北老工业基地传统粗放型的发展模式造成了环境污染与产能过剩。寻求东北老工业基地振兴最行之有效,且最少的环境资源成本、最小的时间成本的方法正是用生态文明建设的路径改造传统的工业经济。应用产业结构优化升级,构建循环经济体系,以3R原则和经济增长与环境脱钩为主攻方向,建立互相关联、相互促进、共同发展的生态文明工业体系,并以此促进东北经济腾飞。

1. 建立节约资源与保护生态环境的产业结构

生态文明建设当中非常重要的一步,就是构建一种节约资源与保护环境的产业结构。产业结构的涵义源于现代可持续性思想的产生与发展,1962年卡逊的《寂静的春天》,1972年兰德斯等人的《增长的极限》引起人们关于资源利用、工业增长、环境破坏的思考。随后国内外的学者从经济发展对生态环境影响的角度出发,提出了关于“生态农业”“生态工业”等概念,指出要建立生态与经济良性循环的可持续发展的产业体系。在现代工业体系当中,单位产出消耗资源最多、排放污染物最多的便是以钢铁、石化、煤炭、装备等为主的重工业,而恰恰重工业在东北经济体系中占据非常大的比例。东北产业结构的显著特点是处于工业化早期水平,第二产业比重过高,而第三产业占比较低。

这些占比过高的能源和重工业,多属于产能过剩行业,产业链短,又多处于价格链低端。东北处于整个工业产业链的上游,能源及原材料等大宗商品价格下跌,有利于产业链中下游企业,而对于上游企业的打击则是毁灭性的[3]。当国际市场不景气时,作为中国能源和重工业的重点区域,东北地区所承受的冲击是最直接的。当规模以上工业产值、固定资产投资、外贸出口额下滑,以往被经济高速增长所掩盖的深层次矛盾就显露了出来。在此基础上,把此种工业结构转向节约资源与保护环境的产业结构便成为势在必行的事情。推动产业改革向生态工业迈进将成为新的经济动力。而生态文明下的工业转变,并不是一味减少重工业,而是淘汰落后产能,调整现有企业向产业链下游转变,以减少上游资源性产业开发对生态环境的污染。依托东北工业的雄厚基础发展更多如环保等朝阳产业,在治理环境污染、提升人类居住环境的同时支撑经济发展,让环保产业驶向发展的快车道并成为唤醒东北经济的新引擎。

2. 实施产业生态化

产业生态化是以实现产业可持续发展为目标的新型产业发展战略。在自然系统承载能力范围内,对特定地域空间内产业系统、自然系统与社会系统之间进行耦合优化,达到充分利用资源,消除坏境破坏,协调自然、经济与社会的持续发展[4]。因此,在生态文明建设当中产业生态化是非常重要的一环。产业生态化的概念起源于20世纪欧洲哥本哈根的卡伦堡工业园,炼油厂、制药厂、水厂、发电厂、材料厂和养殖场等在这个工业园区内形成了一个工业代谢交换体系[5]。这个工业园的形态类似于生态学上的食物链,节约了成本,提高了效率,减少了对生态环境的破坏。

生态工业园区首先会将相近的工业集群化,同时加强上下游产业的配套。从生态学角度来说,是形成一张工业的“食物网”。同一种资源可以在园区内多次利用或者变废为宝,实现资源的高度利用,并减少能源的消耗。同时,企业的产品输出在品牌、物流、成本等方面较单一企业更具有优势。工业园区内的污染物可以集中排放、集中处理,降低成本的同时减少对生态环境的污染。由此可见,产业的生态化无不贯彻着生态文明的理念。

2014年3月26日,法国外贸部部长和中国商务部部长签署了“关于中法沈阳生态园”经贸合作的谅解备忘录。中法沈阳生态园建设面积达12 km2,包括细河生态新城、宝马汽车新城、装备制造业、现代建筑业、医药化工产业等。中法生态园所带来的新能源装备、环保设备、绿色建筑产品、节能材料、绿色电池等先进的绿色产业将经济增长、环境友好、资源节约、可持续发展融为一体,成为引领东北生态文明建设、经济振兴的亮点,为其他地区的生态文明体制建设提供案例。在未来东北经济振兴中可以对产业生态化这一点抱有非常大的期待。

3. 构建循环经济体系

循环经济在生态文明建设当中是以生态学三大基本规律(包括物质循环、能量流动、信息传递)重构经济系统的,使经济发展和谐地纳入到自然系统中,建立起一种新形态的经济。循环经济是在生态文明理念指导下,按照清洁生产的方式对能源及其产生的废物实行综合利用的生产活动过程[6]。在生态文明建设当中,构建循环经济体系将会起到建设物质化、保持生态承载能力、提高生态效率、促进生态平衡的作用。

循环经济与产业结构优化相辅相成,使东北经济发展逐渐与环境资源脱钩,减轻单位经济中的物质强度,提高资源产出效率、资源生产率、单位资源消耗率、资源回收率、资源循环利用率,以降低万元GDP物耗、能耗、水耗为目标[7]。程全国指出,循环经济是涉及经济、环境、社会、技术的系统问题,综合运用经济学、管理学与可持续发展等多个学科理论进行研究,将在低碳经济研究领域大有可为[8]。循环经济要求把经济活动组成一个“Resources-Product-Renewable resources”的生态化流程;其特征是低消耗、高产出、低排放,这也正是东北地区振兴的必经之路。东北地区若大力推进循环经济发展,以循环经济为指导,不仅将其拓展到工业领域,而且将其拓展到社会生活的各个方面,将其理念融入工业、农业、服务业及整个城市基础建设当中,将会极大地提高东北地区的硬实力。

二、完善生态制度与法规推进政治建设

建设生态文明,是关乎中国广大人民福祉,关乎中华民族未来的长远大计。《宪法》明确规定国家有保护和改善生活环境和生态环境,防治污染和其他公害的责任与义务。若将生态文明建设落地,需要与之配套的政策来实行,在正确的政策下促进相应的路径实施,形成生态文明机制,让发展与环境进入良性循环。对原有的政策与法规进行完善,调整方向,整改思路,创新方法。针对东北老工业基地自然生态、环境、资源及经济、社会、文化等要素,对区域内现有条件与战略目标进行研究,设计出适合东北地区的生态制度与法规。

1. 生态无界与改变行政属地碎片化

东北地区拥有着丰富的生态资源,涵盖森林、草原、湿地、沙漠等多种地理地貌。东北地区的行政区划由于历史原因形成了三省一区为主干、各地市分散的现状。很多地市的行政区划将一个完整的生态区域进行了划分,甚至出现了辖区划分的争执。以大兴安岭地区为例,以大兴安岭山脉为主的林区分布在内蒙古东北部和黑龙江西北部,而大兴安岭地区的行政驻地在加格达奇区,但加格达奇及松岭地区的地权归属呼伦贝尔市的鄂伦春自治旗,这些年呼伦贝尔市政府一直呼吁收回黑龙江省对于松加地区的管辖权。大兴安岭林区在行政区划的调整下被人为分割,给林区的维护和科研开发造成困难。

生态区域本身是无界的,不会因为行政区划而改变。首先,环境污染和生态破坏是无行政界限的,行政区域间环境介质的联系不会因为行政划分而改变。如河流上游的污染物会随着水流进入下游区域,林区火灾发生时会波及下风向。其次,生态经济具有很强的外部效应,易造成跨界污染的环境介质分属于不同的行政单元,这些单元在强调区域战略时又有各自的特征与偏好,易造成环境保护成为偏重属地的自主行为而不顾其他地区的状况[9]。

各地经济发展情况不一,生态环境质量的状态也有差异。在行政属地碎片化的情况下,如何更好地做好生态环境保护与环保执法,以及环境事件发生后的处理,是非常重要的问题,这在国务院颁发的《生态文明体制改革总体方案》中也明确提到。在全面改革的背景下,调整现有行政区划,使之与生态区域相适应,让同生态属地内环境保护不会出现偏向。建设一种生态文明下区域之间的协调机制,共同完成整个区域内重要的生态保护和敏感地区的环境治理,如东北三省一区应当互设派出机构,由东北环境督查中心统领,对各地环保问题进行平衡、仲裁,避免出现“五龙闹海”的制度真空。

2. 确立自然资源资产产权

自然资源是人类赖以生存的基础,如土地、矿藏、生物等均是自然资源。生态文明的首要任务便是维护自然资源的有序开发,做到人类的可持续发展。而我国大部分自然资源的产权界定不清楚,宪法规定自然资源归属全体人民和集体所有。可实际上,除了林地、土地外,尚未对矿藏、水资源、山区、草原、湿地等自然资产进行完整的确权登记。美国的经济学家Yoram Barzel认为:“产权决定越明确,财富被无偿占有的可能性就越小,产权的价值就越大[10]。”当自然资源尚未成为已界定产权的公共资源时,各方势力都会对其展开争夺,导致如水资源、草地、矿藏等被无价或廉价获取,而使用者在追求自身利益的情况下势必会造成自然资源的浪费。掠夺式开发导致环境破坏,但破坏者却未对此付出应有的代价,所有的环境成本都被无视与转移[11]。

在东北地区拥有大量自然资源而长期为发展经济进行破坏式开发的情况下,应当着手建立一种以生态文明为核心的自然资产产权制度。利用自然资源必须缴纳费用,该收入也必须专款专用,用于生态环境保护方面。资源型产品的市场价格必须反映出自然资产的稀缺程度。明确自然资产产权,做到产权边界清晰、职能健全、流转受到监督。对在开发自然资产过程中造成严重污染、生态破坏的,应予以严厉惩罚。

3. 改革政府部门设置

政府是生态文明体制建设的决策者,政府部门在生态文明体制改革当中应充当先锋者的作用。核心问题是目前生态文明建设缺少统一的指挥者,各部门都有任务和责任,彼此之间还存在重叠。这种体系严重制约着环保部门的监督管理,乃至给生态文明体制建设造成困难。我国的环保职能被多部门分割,污染防治职能分散在海洋、渔政、交通等部门,自然资产保护职能分散在矿物、农业、林业等部门,调控管理职能分散在财政、发展和改革委员会、工信、国土等部门。现实当中环境执法阻力重重,在涉及其他部门权责时会遭遇推脱、“踢皮球”的情况。对企业团体执法时,当事人以环保部门无权监管而横加阻拦,甚至有当地政府为了本地经济发展而重点照顾高排污企业,勒令环保部门“高抬贵手”的情况发生。

因此,要构建一个以生态文明建设为主旨,以改善生态环境为导向,监管到位、职权明确、执法公正的环境管理部门。此机构可由国务院环保部为基础进行改组,成立生态文明管理委员会(下简称生态委),将分散在国土、农林、渔政等部门的自然资源保护和生态保护职能,海洋水利、交通等部门的污染防治职能集中起来,保证生态文明体制建设的整体性,破除生态文明体制建设的体制障碍。但改革涉及部门多,难度大,生态委机构设置可能过于冗杂,应当针对此问题进行研讨。此外,生态委的各级子系统应当脱离地方政府管辖和财政支出,像法院、海关系统一样进行垂直管理。脱离地方政府后,可以更好地发挥环境监管职能,各地区环境问题的监管与执法将更权威、高效。

三、 宣传生态伦理培育生态文化

现代生态伦理建设具体体现为转变对人与自然的关系的看法和态度,树立环保观念和生态意识。冯雷认为,生态伦理建设必须遵循以下几个原则和标准:热爱自然、尊重自然、节制节约、正直真实可信、健康发展等。一个地区的政府、企业和市民生态伦理实践是生态文明评价的核心内容[12]。

1. 强化生态意识

东北地区计划经济思维根深蒂固,“官本位”的思想难以转变,造成了各种“政绩工程”“政府干预市场”“庸政懒政”“吃拿卡要”“雁过拔毛”等怪现象,营商环境极为恶劣,是导致东北经济失速的重要推手。

贯彻生态伦理,将人与人之间、人与社会及人与生态环境的关系达到一种理性和谐状态的理念运用到东北地区生态文明建设当中。改变传统的“官本位”思想。各级党政领导人是区域发展和生态文明体制建设的重要推手,通过各种形式的教育和实践,强化党政领导人的生态文化意识,将生态文明融进价值观、政绩观和执政理念当中,提升决策科学性。

2. 提倡简政放权与改善营商环境

东北三省受固有思维体系影响,政府“有形之手”在社会经济建设当中干涉过多,使市场这只“无形之手”派不到用场,必须坚持简政放权并利用好市场这只手,发展良好的市场经济。行政审批手续繁琐,政府管理部门服务意识不强仍是制约企业投资热情的重要因素,以致有了“投资不过山海关”的流行语,这也从另一侧面反映出东北营商环境的恶劣。无法吸引资本到东北地区投资会让东北的经济发展进入恶性循环,所以改善东北地区营商环境,转变政府官员思想势在必行。

3. 推进生态文化发展

树立一种尊重、顺应和保护自然,绿水青山就是金山银山的理念。推进生态文化宣传教育,依托东北丰富的自然保护区、森林、湿地、海洋等资源,建设各具特色、内容丰富精彩、形式多种多样的生态文化普及宣教场馆;着力打造多个国家级生态文明示范区,加强生态文化的传承与创新发展。

东北作为城镇化较高的地区,要率先进行当地的文脉传承与创新发展。区域内传统的红山文化、鲜卑文化等闻名全国,以此组织生态文化普查,探索、感悟蕴含在自然山水、植物动物中的生态文化内涵;东北区域内少数民族众多,如满族、蒙古族等民族都拥有着保护生态环境的优良传统,以此挖掘、整理蕴藏在民间的典籍史志、民族风情、民俗习惯、人文轶事、工艺美术、建筑古迹、古树名木中的生态文化形式;调查带有时代印迹、地域风格和民族特色的生态文化形态,结合生态文化资源调查研究、收集梳理,建立生态文化数据库[13]。抓紧时间对可能灭绝的文化资源进行抢救性保护并修复,使其成为东北地区弘扬生态文化的坚实基础。

四、 强化生态环境治理加速社会建设

1. 加大技术创新力度

在产业链的位置上,东北的企业多以原、初字号为主,产能过剩和全国经济增长降速,对东北的许多企业冲击巨大。国际大宗商品价格下跌,让处在产业链上游的初级制造产品利润大幅下滑。而上游产业大都是消耗资源多、污染排放高的产业且利润微小。关键的核心技术一直不在自己手里,摆脱目前的困境离不开技术的创新。

在传统工业进入瓶颈,资源消耗面临枯竭的情况下,加强以政府为主导,以企业为核心的技术创新,实施创新驱动发展将会有力支撑经济的发展[14]。为此,东北应发挥大型企业众多,科研院所和高校密集,工业基础好的优势与长处,由政府引导、市场推进,改变国企技术创新的观念,构建产学研融合平台。努力完成培育新兴产业,系统推进改革试验,推动大众创新创业,拉动产教一体发展。为此,政府应该加大对科技研发的投入,保证科技成果与创新成果不断产生,将科技成果真正转化为应用技术,这个转变应当由产业部门与企业融资完成[15]。给企业更加灵活的用人空间,重视人才的留用,挽回东北大量人才“东南飞”的状况。对科研机构进行定性定类,加大扶持力度,不盲目将科研院所推向企业,尽快解决科研机构中科研人员的后顾之忧,给科研人员更多的自主权。

东北需要在创新的浪潮中打造更多的高端产业,增强民企的活力。以高新技术伴随工艺设备的环保改造,重点开发清洁生产技术,以此实现经济与生态环境的共赢,让生态文明理念注入现代化工业的血液中。

2. 构建良好的规划体系

生态文明建设非一朝一夕能够完成的,它是一项依靠长期、系统、科学的规划为指导的战略性进程。我国规划种类繁复多样,涉及生态文明的规划有生态、自然保护、污染防治、国土等规划。最早涉及生态环境类规划的是20世纪六七十年代的国民经济和社会发展规划,当时的规划因追求经济效益很少考虑生态环境问题,把污染与生态环境只看成一个孤立于经济、社会的事物,没有从相互联系和整体上予以考虑。随后,经济发展与生态环境的矛盾不断呈现,政府和人们认识到保护生态环境的重要性而开始制定各类保护生态环境的规划。但各个规划因规划对象、目的、性质的不同,经常出现彼此相悖、重复规划、与实际情况不配套的情况。因此应编制一部有针对性、权威性的生态文明总体规划。此规划要协调生态环境与社会经济,将各种要素囊括成为一个生态系统,并依据生态学原理、社会发展目标、经济规律、文化教育程度等将人类自身活动所影响的空间与时间作出更加合理合法的安排。该生态文明总体规划应以主体功能区规划为基础,优化区域功能定位,协调各区域基本状况。以国土规划为手段,确切地规定哪类国土空间可以开发,哪类禁止开发,具体边界和尺度应当落实明确[16]。以污染综合防治规划为手段,针对工业生产、居民生活等所产生的污染,规定防治目标和具体减排措施,做到预防为主、总量控制,推行各类环境质量标准。对农业生产体系进行有效的监管,鼓励企业生产环保性产品,在全国各地区建立健全有效的农产品检测中心与区域环境监测体系,政府多部门分工协作,对农业污染事故进行及时监测,确保对事故的有效控制[17]。解决环境污染是生态文明体制建设的重中之重,在编制总体规划时应当予以侧重。

五、 结 语

基于以上阐述,老工业基地向生态文明转型势在必行。①在生态经济上,以文明生产为特点,改变老工业基地传统粗犷型生产方式,追求资源产出率高、环境友好、低投入的产出方式;②在生态制度与法规上,以满足自身需要又不损害子孙后代为目标,转变现有环保体制与政策的同时对生态环境资源确权,让对环境有益的政策及时落地。③在生态伦理上,以符合自然规律的道德规范为价值导向,让生态意识、生态道德、生态生活成为一种广泛的基础文化意识。④在生态环境质量上,改变先污染后治理的传统模式,向“预防为主”“从局部到整体”“从政府管理到多元治理”的范式转变[18]。在大力推广生态文明前提下,以此四种路径实现绿色经济发展、体制制度创新、社会稳定良好、文化繁荣,实现东北老工业基地的振兴。

生态文明体制的建立与运行,是为了建立一种以可持续发展为目标从而规范人们行为的秩序。其核心是为人类发展和世代繁衍提供保障,推进生态文明建设更是一种必然。率先将生态文明体制贯彻到东北老工业基地振兴的道路上,将帮助东北地区实现“弯道超车”,为其他地区发展提供样本。

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【责任编辑曹一萍】

PromotingtheRevitalizationofNortheastChinathroughReformofEcologicalCivilizationSystem

ChenYupeng,ChengQuanguo

(Key Laboratory of Regional Environment and Eco-Remediation (Ministry of Education), Shenyang University, Shenyang 110044, China)

Taking the reform of ecological civilization system as the start point, the key factors that restrict the revitalization of the old industrial base were put forward, as well as the causes of the obstacles and the reform plan.

ecological civilization; revitalization of old industrial base; environmental governance

2017-07-04

国家科技重大专项课题(2012ZX07505-002)。

陈玉鹏(1993-),男,辽宁鞍山人,沈阳大学硕士研究生; 程全国(1966-),男,辽宁鞍山人,沈阳大学教授,博士研究生导师。

2095-5464(2017)06-0664-06

X 22; F 207

A