深化改革农村土地承包经营的思考

黄体元

(四川省隆昌市农林局，四川 隆昌 642150)

深化改革农村土地承包经营的思考

黄体元

(四川省隆昌市农林局，四川 隆昌 642150)

简要分析了我国农村土地承包经营制度取得的极大成绩，指出了农村土地承包关系长期不变对农村发展的制约，阐明了长期坚持农村土地承包制度的必要性和重要性，分析了农村土地承包关系长期不变的矛盾因素，指出了调整农村土地承包关系的迫切性，提出了深化农村改革、调整农村土地承包关系及配套政策的措施和建议。

深化改革；农村土地；承包经营；思考

改革开放以来，我国农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，并以法律的形式将这一体制作为农村基本经济制度给予坚持和稳定下来。30多年来，对打破计划经济思想下的吃大锅饭、调动农民积极性、促进农村的发展，特别是粮食增产和农民增收起到了基础性和决定性的作用。但在落实30年不变土地承包制度的第2轮承包的同时，执行了30年承包关系(期)不变，并且规定承包期内土地承包不得大调整，极个别情况下才可小调整。在这期间，虽然围绕农村土地承包经营政策做了一些调整和改革，进一步明确了农村土地“所有权、承包权和经营权分置”，鼓励农村承包经营土地依法流转经营等，但30年不变、不调整的承包关系(期)已在一定程度上制约着农村改革的推进，影响到农村生产力的发展。笔者认为，有必要在坚持承包制度长期不变的前提下，打破30年不变的家庭联产承包责关系(期)，赋予农村土地更大的活力，更好地激活土地要素、提高土地效率，更好地促进农村改革和现代化化进程，为全面建成小康社会打下坚实基础。

1 长期实行农村土地承包制度的必要性

我国社会主义公有制性质和农村基本经济制度，决定了农村土地承包制度有长期坚持的必要。

1.1 农村土地集体所有，是社会主义公有制在农村的最集中体现

农村土地所有权归集体所有，对于集体一分子的农村村民，集体化享有所有权，享有所有权下的经营、收益、处置等权益，充分体现了社会主义公有制，坚持农村土地集体所有，就是在农村坚持社会主义公有制。

1.2 家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，界定了农村土地所有权和经营权的关系

农村土地集体所有、家庭承包经营，明确界定了土地所有权和经营权的方式，公有不公营，公有制的体现在所有权上，而经营权则通过家庭承包来实现，既有所有权的“统”，又有承包权的“分”，村民承包充分享有承包权，通过家庭方式承包，达到了一定程度的适度规模经营。这一经营模式，妥善处理好了农村土地所有权和经营权的关系，解决了长期束缚的“公、私”矛盾。坚持家庭承包经营制度，是稳定农村基本经济制度的有效途径之一。

1.3 实践表明，家庭承包经济制度的优越性

自农村实行家庭承包经营制度以来，解放了束缚生产力的生产关系，农村经济得到了飞速发展，实现了粮食产量翻番，农民收入成倍数增长，家庭承包经济制度的优越性得到了充分体现。坚持农村土地承包制度，是农村经济发展的客观需要。

1.4 家庭承包经营，曾是农村家庭生活的重要保障

经营家庭承包的土地，曾经是农村村民家庭的重要经济来源，特别是改革开放初期，外出务工人员还不多，许多家庭把经营承包地作为主业和主要经济来源。在改革初期，国民保障不健全的情况下，家庭承包经营土地，也成为农村村民生活的重要保障。

2 长期维持农村土地承包关系的矛盾因素

农村土地第2轮承包时，在稳定农村土地承包制度的基础上，明确了农村土地承包关系确定为30年不变的政策。随着我国经济社会全面快速发展和进步，由30年不变的农村土地承包关系引发的各种矛盾也逐步显现了出来。

2.1 家庭农村劳动力转移大，原承包土地家庭部分已失去经营能力

农村劳动力大量转移，已是当前农村不容回避的事实。据调查，占农村人口60%～70%的劳动力中，已外出转移60%～70%，许多家庭劳动力转移后，基本就没留下壮劳动力，并且留下的劳动力大多年纪偏大，50岁以下的不到30%左右，靠留下的劳动力经营之前承包的土地，好些农村家庭都力不从心，根本不能很好地经营所承包的土地，以致于出现了不少应付式种植、种懒庄稼、高飘地撂荒等现象。

2.2 市场经济的活跃，承包农村土地保障能力逐步下降

二轮承包初期，农村家庭的主要经济来源尚依赖于承包土地。随着我国市场经济的飞速发展，农村劳动力外出务工收入已经成农村家庭收入的重要来源，对承包地的生活依赖逐渐退化，家庭承包土地的生活保障功能在很大程度上已被弱化了。

2.3 长期稳定的承包关系，并不能完全调动农民保护承包土地的积极性

二轮承包时，将一轮承包的15年承包期调整到30年，初衷之一就是延长承包期后，承包土地农民没有那么多顾及，会加大对承包土地改良的投入。但由于承包土地所有制的集体化、农业效益低下、农民的传统观念等诸多原因，现实生产活动中，承包地农民并不愿意花大力气过多投入在承包地上，很难达到改良和保护承包地质量的效果。

2.4 传统承包家庭的经营规模，已经不能适应现代农业发展的需要

当初，为了解决分户承包土地分散、经营种植不便的问题，提出了以家庭联产承包从而达到适度规模经营的目的。然而，当前现代农业生产发展能力和水平，以家庭承包的规模显然太小，人均600m2左右的承包地占多数，家庭承包一般也只有几亩，体现不出规模效益，需要更大规模的经营，才能适应现代农业发展的需要。

3 农村土地承包关系调整的迫切性

3.1 土地承包关系不调整，不能实践改革精神

改革是发展的动力，改革就是将不适应生产力发展的生产关系进行调整。农村土地承包关系是决定农村生产力发展的重要因素，30年间生产关系和生产力都在发生着极大变化，将这一生产关系稳定30年不变，意味着不能及时调整已不适应的农村土地承包这一生产关系。

3.2 土地承包关系不调整，在一定程度上有失公平

家庭承包30年不变，中途不调整，以家庭为承包单位，家庭增人减人不增减土地，造成30年内的承包期内，同一集体经济的部分家庭成员减少的承包户有可能会一人拥有多份承包土地，而新增的集体经济成员又没有承包土地。实质上在二轮承包期内，新增人员明义上有集体农村土地承包权，但真正实现土地承包权，还要待二轮承包结束。

总之，在初中语文活动教学，要顺应生情，通过辩论、表演、答疑、书信、激励等方式激发学生的探学兴趣，激活学生的思维，促进生生之间的互动交流，让学生感受到学习语文学科的魅力。

3.3 土地承包关系不调整，难以保护和提高地力

二轮承包时，农户按照承包权都承包到土地，对土地没有依赖和热情，没有经营能力，不可能再投入精力和财力去保护和提高地力；只有对土地有热情和需要的人，才会珍惜、利用、提高和保护地力。因此，只有把土地承包关系向珍惜和需要土地经营的个人或组织调整，才能实实在在达到保护和提高地力。

3.4 土地承包关系不调整，现代农业推进将受到制约

农业发展方向是现代农业，现代农业的重要特征就是规模化和集约会，而当前农村适度规模经营中最大障碍之一就是家庭承包分散经营的问题。由于二轮土地承包30年不变，而且除极个别特殊情况外不能小调整，要将已承包到家家户户、而且尚未到期的土地适度集中起来，难度极大，一户或几户农户不同意，规模化就成问题；即使能通过土地流转、租赁等方式集中承包地，也涉及到二轮承包期限过半存在变数的问题。因此，将土地承包关系稳定时间太久，不能及时调整，将极大制约现代农业的发展。

3.5 土地承包关系不调整，已经在一定程度上制约农村改革的推进

推进农村改革必然绕不开土地，其中30年不变的土地承包关系成了农村改革中最大的瓶颈之一。虽然各地在探索改革进程中，采取了承包地入股、确权上市流转等一些措施来解决土地承包关系的问题，但始终绕不开30年不变的二轮承包期，不仅影响当前改革的推进和效果，也会带来一些难以调和的后遗症。

4 农村土地承包关系调整的相关环节

4.1 长期坚持土地承包制度

我国的社会主义公有制、农村土地集体所有制度和改革开放的成果，决定了农村必须长期坚持土地承包制度。

4.2 相对稳定的承包期

在坚持农村土地承包制度的基础上，具体到每轮承包的期限，可以出台政策引导集体经济组织在政策允许范围自行确定，承包期设置一个幅度，做到相对稳定。承包期由集体讨论决定，一般以3～5年小调整、10～20年大调整为妥。

4.3 经营权益集体优先

承包期间，经集体商议通过，可以收回农户承包的土地集中安排，为适度规模和产业发展创造条件，以更好发挥土地效益。

4.4 可调整的承包关系

承包以家庭为主，但承包关系可以在一定时间内随家庭成员变化而调整，做到增人增地，减人减地。

4.5 收回闲置撂荒承包地

承包地被撂荒2年以上，村组集体有权直接收回土地重新承包。被收回承包地农户以后需要承包重新承包土地，按新增成员考虑。

4.6 确权颁证前应当大调整

5 农村土地承包关系调整需要的配套政策

5.1 修改相关法律、政策条款

土地法、土地承包法及相关农村土地政策，对30年不变、二轮承包期内不得大调整都有明确的规定。因此不修改相应法律和政策，农村土地法承包关系就难以调整，相应的各种矛盾也无法解决。

5.2 实行适度的有偿家庭承包

农村村民享有集体土地承包权，但土地承包应适当有偿承包。有偿承包的承包金标准可以较低，但应当有，这样符合市场经济规律，也利于承包村民更好、更加珍惜地实施承包行为。

5.3 交纳集体土地保护费

为了保护耕地、防止撂荒，对有承包权而放弃承包土地的集体成员收取土地保护费。特别是在外出人员较多的地方，外出人员在外地生活和工作，仍保留了农村集体户籍，继续享有相应的权益，应当承担保护集体土地的职责，土地保护费的标准可以极低，并且与农村社会保障、农业补贴等相关政策挂钩。

5.4 逐步健全农村养老保障体系

改变以土地养老的传统思维，按照新型养老保险机制，建立农村养老保险体系；将农村普惠性质的补贴，调整为农村村民养老保障资金，将国家新增对农村的补贴，也向农村村民养老保险倾斜；将村集体土地承包、流转等收益，重点用于农村养老保险。

5.5 建立耕地保护补偿机制

将国家耕地地力保护补贴、部分村组集体承包收益，建立专门的耕地地力保护补助机制，对切实提高和保护地力的承包农户，给予专项补贴。

5.6 建立更加有效和完善的集体经济组织管理政策

农村土地承包关系更加灵活后，会有更多财权、事权等管理工作须由农村集体经济组织履行，农村集体经济组织将更有作为。因此，必须建立一套更加有效和完善的管理办法，才能适应调整后的农村承包关系及相关政策，也才能更好发挥农村集体经济组织在全面建成小康社会中的积极作用。