我国航空护林管理体制改革初探

周俊亮，杨 林，周生瑞

（1.国家林业局北方航空护林总站,黑龙江 哈尔滨 150027；2.国家林业局南方航空护林总站,云南 昆明 650021）

我国航空护林管理体制改革初探

周俊亮1，杨 林2，周生瑞1

（1.国家林业局北方航空护林总站,黑龙江 哈尔滨 150027；2.国家林业局南方航空护林总站,云南 昆明 650021）

介绍了我国航空护林管理体制的现状，分析了当前我国航空护林管理体制存在的问题以及我国航空护林面临的形势，提出了改革我国航空护林管理体制的指导思想和建议。

航空护林；管理体制；森林防火；改革；标准化建设

航空护林是利用飞机对森林火灾进行预防和扑救的一种手段，是现阶段我国最为先进的防火、灭火措施。航空护林公益性强，在我国生态文明建设、林业建设和森林防火工作中发挥着重要作用。航空护林不仅关乎生态安全，更是一项政治任务，它与经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设息息相关，影响着社会经济持续健康发展。航空护林如何在抢险救灾中体现政府行为，如何发挥好生态文明建设的保障作用，值得每一位航空护林人认真思考。这不仅需要国家在抓生态文明建设的顶层设计中突出航空护林的重要地位，还要在政策上、制度上加以支持。同时，航空护林工作必须紧紧围绕生态文明建设这个中心任务，加大工作力度，努力减少森林火灾的发生和造成的危害，发挥好在生态文明建设中保驾护航的作用，推进人与自然和谐发展，实现美丽中国的伟大梦想。

1 我国航空护林管理体制的现状

我国航空护林事业起步于新中国成立初期[1，2]。1952年和1961年，经国务院批准，原林业部（现国家林业局）分别在黑龙江和云南建立了“东北航空护林中心”和“西南航空护林总站”两个航空护林管理机构，分别负责东北地区的黑龙江、内蒙古、吉林3省（区）和西南地区的云南、四川、广西、贵州4省（区）的森林航空消防工作[3-5]。两个管理机构为国家林业局直属的司局级事业单位，业务上由国家林业局森林公安局（防火办）归口管理。2010年，根据国家森林防火指挥部出台的《森林航空消防管理暂行规定》，全国航空护林形成了以黄河为界的北方和南方两大体系，其中东北航空护林中心负责管理黄河以北的北京、天津、河北、山西、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆13省（区、市）的森林航空消防工作；西南航空护林总站负责管理黄河以南的云南、四川、重庆、贵州、西藏、广西、广东、江西、河南、湖北、湖南、上海、江苏、浙江、安徽、福建、山东、海南18省（区、市）的森林航空消防工作[6]。2012年10月，经中编办及国家林业局批准，“东北航空护林中心”更名为“国家林业局北方航空护林总站”（简称北航总站），“西南航空护林总站”更名为“国家林业局南方航空护林总站”（简称南航总站）。

目前，北航总站和南航总站是国家森林防火指挥部、国家林业局对我国南北方地区森林防火工作实施监督、检查、协调、服务力量的延伸机构，均是国家林业局直属的公益一类事业单位。其中，北航总站与北方森林防火协调中心、东北森林防火物资储备中心、东北卫星林火监测分中心实行一套机构4块牌子，主要履行着森林航空消防、森林防火协调、森林防火物资储备和卫星林火监测等4项职能，内设12个处（室），定编169人；南航总站与西南森林防火协调中心、西南森林防火物资储备中心、西南卫星林火监测分中心、南方森林航空消防训练基地实行一套机构5块牌子，主要履行着森林航空消防、森林防火协调、森林防火物资储备、卫星林火监测和森林航空消防培训等5项职能，内设10个处（室），直属有普洱、保山、丽江、成都、西昌、百色6个航空护林站，定编129人（其中总站机关50人，直属6个航站共计79人）。除6个直属航站的人财物和业务归南航总站管理外，其余航站均为双重管理，即地方林业部门管人财物，南航总站管业务。目前，各地航空护林站大多为事业单位，但也有部分省属航站正在积极争取参照公务员管理。其中江西省航空护林站就于2015年被江西省编办批准参照公务员管理，并更名为“江西省航空护林局”。截至2016年9月，北航总站共有21个航空护林站（点），分别设在黑龙江省的嫩江、卧都河、加格达奇、塔河、椅子圈、伊春、大平台、牡丹江、佳木斯、幸福、东方红；内蒙古自治区的根河、满归、海拉尔、红花尔基、扎兰屯、乌兰浩特、五岔沟；吉林省的敦化、长白山；陕西省的宝鸡。而南航总站建有普洱、保山、丽江、成都、西昌、百色6个直属航站，业务管理江西、河南、广东、重庆、山东、湖南、湖北（含武当山、咸宁）、浙江、福建等11个省属航空护林站，在辖区内设有云南昆明、大理，四川道孚、金川、九寨、攀枝花、绵阳，广西柳州、梧州、田阳，贵州贵阳（已停航），广东清远、梅州，江西赣州，河南洛阳，重庆黔江、万州，山东平阴、莱芜，湖北老河口，浙江建德等21个季节性森林航空消防基地[4-6]。

多年来，航空护林事业得到了不断发展，航护手段已由初期单一的空中巡护发展到目前的空中巡护、火场侦察、机（索、滑）降灭火、吊桶（囊）灭火、机群化灭、空中指挥、防火宣传、火场急救等多种形式，航护调度、指挥能力得到较大提高，场站基础设施建设初具规模，已初步形成功能齐全、分工明确、关系协调、运转正常的航空护林管理体系，成为活跃在北方和南方林区两支重要的森林防火力量。特别是近年来，航空护林得到快速发展，从小到大，从弱到强，战果辉煌，成效显著，无论是在重大、特别重大森林火灾指挥扑救中，还是在北方水灾救援、空难灭火、仓库爆炸消防、南方雨雪冰冻灾害、汶川大地震、南方百年不遇旱灾以及云南孟连“7·19”胶农事件等应急救援和维稳处突工作中，均显示了极大的空中优势，解决了地面难以解决的困难，为保护国家森林资源和生态环境、保护人民生命财产安全、维护林区社会稳定做出了重大贡献，受到了地方各级党委、政府和社会各界的充分肯定和高度评价，被誉为“森林防火尖兵”[5]。

2 我国航空护林管理体制存在的问题

当前，我国航空护林管理体制主要存在以下几个方面的问题。一是随着经济社会的快速发展，护区各级党委政府加快生态文明建设的力度越来越大，地方对航空护林需求的增长与航空护林力量相对较弱的矛盾也越来越突出。二是飞行经费投入模式与航空护林效益的发挥不相适应。过去，航空护林飞行费由中央全部承担，南北两个总站根据飞行费来统筹安排各省飞机和航期。2003年底，财政部和国家林业局对飞行费进行改革，实行中央与地方按7∶3比例承担；2007年又进行调整，对西部省（区），中央财政承担的飞行费比例提高到80%，中部省份中央财政承担50%。近年来，我国通航市场已经放开，航油价格不断上涨，通航飞行保障收费大幅增加，加大了通航企业的运营成本。因此，租机价格逐年提高。尽管中央补助部分飞行费逐年增加，但由于航护范围的扩大，中西部省（区）经济欠发达，地方投入的飞行费多年不变，导致中央与地方的飞行费配套不平衡以及中央补助受地方投入制约的被动局面。实际可使用的飞行费与森林防火工作需要差距较大，大部分航期只有森林防火期的1/3，飞机只能在森林防火紧要期租用，航期与森林防火期不同步，造成航空护林效益发挥不出来。此外，2015年财政部、国家林业局将飞行费由中央部门预算转列补助地方之后，中央补助部分飞行费由于到位迟缓，导致普遍拖欠通航公司费用，给航护工作正常开展造成一定被动。三是与航空护林抢险救灾飞行的相关法律、法规及标准体系不健全，保障政策不完善，空域管理体制对航空护林飞行限制明显，机场保障能力弱。与飞行相关的保障部门自成体系，都有各自的规定，相互制约因素多，限制了飞机的机动灵活性。四是事业经费投入不足，影响了从业人员的工作积极性。南北两个总站属于全额拨款事业单位，由于国家每年投入的事业经费不足，加之两个总站承担的任务较多，从事的工作高危，随着经济社会的发展，物价水平的上涨，公务员工资的增加，作为一支长期与火魔做斗争的抢险救灾队伍，与同样性质的单位和部门相比，职工的总体收入在国家林业局直属单位中为最低。此外，航空护林飞行观察员和调度员没有列入国家劳动保障部门的职业标准，其飞行补助、疗养、劳保等标准与民航、通航单位相比，明显偏低，差距较大，严重影响了业务人员的工作积极性。五是随着我国航空护林事业的快速发展，各省（区、市）纷纷新建了航空护林站，但这些新建航空护林站的称谓非常混乱，比如：江西省航空护林局、河南省森林航空消防站、重庆市森林航空护林站、湖南省森林消防航空护林站、浙江省航空护林管理站、福建省航空护林总站等，不利于南北两个航空护林总站对省属航站的管理[3-5]。

3 我国航空护林面临的形势

当前，我国经济发展已进入新常态，林业改革发展的内外部环境正在发生深刻变化，作为生态文明建设的重要组成部分，航空护林面临着千载难逢的发展机遇。一是从国家层面看，党中央、国务院高度重视生态文明建设以及森林防火工作，始终将其纳入各级党委政府的重要工作来抓。国务院、国家林业局、国家民航局先后出台了《全国森林防火中长期发展规划》《国家航空应急救援体系建设“十二五”规划》《全国森林航空消防管理办法》《全国森林航空消防应急预案》《关于加快通用航空发展有关措施的通知》《关于促进通用航空业发展的指导意见》等一系列有利于航空护林发展的重要政策。二是从法律层面看，《森林防火条例》第十五条中明确规定：“国务院和省、自治区、直辖市人民政府根据森林防火实际需要，充分利用卫星遥感技术和现有军用、民用航空基础设施，建立相关单位参与的航空护林协作机制，完善航空护林基础设施，并保障航空护林所需经费。”可见，国家已经从法律层面将森林航空消防工作纳入全国森林防火工作的重中之重来谋划、来投入、来落实。三是从经济发展层面看，我国经济发展已进入新常态，新常态带来的新机遇是：为全面深化改革注入了新动力，为调整产业结构提供了新契机，为加强技术创新增添了新压力，为提升生态承载力提出了新要求，为改善生态环境腾出了新空间。航空工业特别是通用航空作为国家新兴产业，被视为经济和社会发展的新的增长点之一，随着国家低空开放政策的稳步推进，其发展必然助推航空护林的发展，森林航空消防事业必将迎来一个快速发展的时期。四是从扑救森林火灾的客观需要看，随着六大林业工程的持续推进，我国森林面积不断增加，加之全球气候变暖，森林防火形势愈加严峻，森林防火期不断延长，各级地方政府森林防火任务不断加重。而且按照“以人为本，安全第一”的扑火理念，各地对航空护林这种安全高效的扑火手段需求更加迫切。不断增长的应用需求要求国家不断增加资金投入，刺激通用航空市场，扩大航空护林业务范围，提高直接灭火能力，满足地方森林防火需求。可以说，当前党中央对生态文明建设的重视程度前所未有，国务院对通用航空事业的发展支持力度前所未有，全社会对森林防火工作的关注程度前所未有。五是航空护林不仅在森林防火中作用明显，其在造林、资源管理、资源保护、林区维稳处突乃至整个社会抢险救灾中的作用还未得到充分发挥。

4 改革我国航空护林管理体制的建议

十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。其目的和核心就是进一步解放思想、解放和发展社会生产力、解放和增强社会活力。国家林业局张建龙局长在全国林业厅局长会议上曾指出，深化林业改革的首要任务，就是要转变林业发展方式，增强林业发展活力。因此，深化航空护林改革的首要任务，就是要转变航空护林发展方式，增强航空护林发展活力。航空护林作为生态文明建设的保障力量和通用航空事业的重要力量，只能加强，不能削弱。同时，面对我国航空护林当前大好的发展形势以及航空护林体制存在的问题，积极响应中央号召，进行更加符合实际和科学合理的改革。

4.1 改革遵循的指导思想

航空护林管理体制改革要以邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，全面贯彻十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，深入贯彻落实习近平总书记系列重要讲话精神以及《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》精神，牢固树立中国特色社会主义生态观，始终坚持以建设生态文明为总目标，以服务生态林业民生林业为总任务，围绕中心，服务大局，创新治理，解除制约航空护林发展的体制束缚，增强航空护林发展活力，提高航空护林管理水平，努力实现航空护林事业健康持续发展。

4.2 改革的几点建议

4.2.1 纳入森林公安管理体系

在隶属关系上，南北两个航空护林总站都是国家林业局的直属单位，其主管部门本身就是国家林业局森林公安局，将航空护林队伍纳入到森林公安管理体系进行管理，不仅名正言顺，而且还可充分发挥航空护林队伍自身的作用，进一步挖掘航空护林在应急处突、抢险救灾方面的能力。

在全国各级公安部门纷纷组建、发展警务飞行队的大环境下，将航空护林队伍纳入到森林公安管理体系，无疑是为森林公安增加了一支现成的警务飞行队，也可以进一步发挥航空护林飞机作用。一是在森林防火期执行森林航空消防任务，主要作用是预防和扑救森林火灾；二是在非防火期执行森林公安警务飞行任务，配合地方森林公安局执行野生动植物保护，查处火案，维护林区社会治安等；三是配合地方政府处置林区突发公共安全事件，执行应急处突和抢险救灾任务。

在编制问题上，纳入森林公安管理体系后，共增加南北两个航空护林总站300多个森林公安编制，对于全国森林公安队伍来说，增加的数量微乎其微，完全不影响、不挤占全国森林公安队伍的编制数量。

4.2.2 参照公务员管理

从职能来看，南北两个航空护林总站是国家森林防火指挥部、国家林业局对我国南北方地区森林防火工作实施监督、检查、协调、服务力量的延伸机构，主要履行着森林航空消防、森林防火协调、卫星林火监测、森林防火物资储备等职能，这些职能本身就带有一些行政职能的作用。从实际工作来看，两个总站都是依照国家林业局赋予的职能职责以及国家森防指的指示要求来开展工作，比如，当护区内发生重大、特别重大森林火灾需要派出飞机支援灭火和派出赴火场工作组时，两个总站将代表国家森防指和国家林业局派出飞机和工作组处置森林火灾，监督、指导和支援地方扑救森林火灾。同时，按照国家林业局要求，各省（区、市）在新建航空护林站前，都须征询南北两个航空护林总站的意见方可建站。因此，建议将南北两个航空护林总站参照公务员队伍管理，并赋予监督、检查地方政府执行《森林防火条例》情况和使用飞行费完成航空护林工作情况的行政职能。

4.2.3 对航空护林进行标准化建设和管理

一是遵循北航总站和南航总站统一设计和管理的原则，由国家林业局统一领导、统筹规划南、北方的航空护林建设发展，强化顶层设计，实现统一规划、统一标准，制定适合全国航空护林实际的技术规范、管理规定、规章制度、工作程序、岗位职责和操作规程。二是按照《全国森林航空消防管理办法》《森林消防工程建设标准》等，逐步制定航空护林站设施设备装备标准、移动航站管理办法、航空护林各项业务工作管理规定、应急处置预案等各类标准和工作规范，形成统一规范的管理体系和各负其责、紧密有序的规范化管理机制，防止出现自成体系、重复建设和低水平应用等问题，使航空护林工作逐步走向制度化、规范化、标准化。三是为了理顺管理体制，便于南北两个航空护林总站更好地管理全国各地所建的航空护林站，建议将北航总站更名为“国家林业局北方地区航空护林管理局”，将南航总站更名为“国家林业局南方地区航空护林管理局”。

4.2.4 增加航空护林职能职责

目前航空护林主要完成的是森林航空消防任务，由于森林火灾并不是天天、时时都在发生，飞机大多处于待命状态，所以导致航空护林这支队伍的作用没有完全充分发挥或者没有发挥到极致，还有很多潜力可以挖掘。比如：森林病虫害防治、维稳处突、抢险救灾、应急处置、医疗救护等，如果在完成好森林航空消防工作的同时，再赋予航空护林上述新的职能，不仅可以充分发挥航空护林作用，还可让国家投入的森林防火资金绩效更加明显。

4.2.5 将航空护林写入《森林法》

建议由国家林业局协调全国人大常委会，利用国家对《森林法》进行修订的机会，将航空护林写入“森林保护”章节，像森林公安、武装森林警察部队一样，从法律上明确航空护林的任务，为航空护林的发展奠定更加坚实的基础。

5 结论

当前，全面深化改革的号角已经吹响，这既需要全党全社会进一步解放思想，同时也需要通过全面改革进一步冲破各种思想观念的束缚，不断以思想解放推动理论创新、实践创新以及各方面创新，为经济社会发展提供源源不断的思想活力。我国航空护林管理体制也要顺应历史潮流，通过深化改革，创新航空护林管理的体制机制。无论是将航空护林纳入森林公安管理体系，还是参照公务员管理、赋予新的职能、写入《森林法》，都能激发航空护林发展活力，都能让航空护林更好地服务林业、服务社会、服务国家，为建设生态文明和美丽中国做出新的更大贡献。

[1]张连生.我国森林航空消防工作现状及发展需求[J].通用航空,2006,(3):34-36.

[2]史永林，吴卫红.我国南方森林航空消防现状及对发展通用航空的建议[J].森林防火,2013,(3):42-45.

[3]郝佩和,陈云君.论提高西南森林航空消防效益的途径[J].森林防火,2006,（2）：44-46.

[4]徐艾华,吴灵,杨林.新时期南方森林航空消防发展对策研究[J].森林防火,2013,(3):47-51.

[5]杨林.我国森林航空消防救援体系现状及发展建议[J].林业建设,2012,(3):24-27.

[6]王文元,徐艾华,段萍．信息化促进西南森林航空消防事业发展[J].森林防火,2007,(1)：35-36.

S762.3

A

2017-10-24

陈小华）