城市近郊山区的相对贫困状况调查——以金堂县域龙泉山片区为例

张 怀

(金堂县城乡规划管理局, 四川成都 610400)

城市近郊山区的相对贫困状况调查
——以金堂县域龙泉山片区为例

张 怀

(金堂县城乡规划管理局, 四川成都 610400)

城市近郊因近邻城市，其经济社会发展对城市的依存度较高；城市近郊山区因生态环境保护约束而缺乏内生发展动力而成为连片相对贫困地区。文章通过大量的统计数据和广泛的田野调查，以成都市的金堂县域龙泉山片区为实证，分析了片区的贫困状况为农业产业发展落后、经济收入单一、城镇化率极低、人居环境恶化等；致贫原因主要包括人口、自然、体制机制和历史原因。

城市近郊； 相对贫困； 致贫原因

金堂县域龙泉山片区南北长约40 km，东西宽度在5～12 km。涉及官仓、栖贤、三星、赵镇、福兴、赵家、淮口、白果、五凤共计九个镇(乡)近50个行政村，是成都平原城市发展区与成都市东部工业集聚发展区之间的低山地带，属于典型的城市近郊地区。片区面积约360 km2，现状户籍人口约13.35万人，人口密度约370人/km2；片区经济社会发展水平大大低于成都平原城市发展区与成都市东部工业集聚发展区，总体处于全市、全县的平均水平以下，是典型的城市近郊相对贫困地区。

以下将从现状相对贫困状况和致贫原因两个方面分析金堂县域龙泉山片区的贫困状况，以期为科学制定片区扶贫开发思路提供依据。

1 相对贫困状况

金堂县龙泉山片区的相对贫困状况主要体现在农业产业发展落后、经济收入单一、城镇化率极低、人居环境恶化等方面。

1.1 传统农林业为主导与农地大量弃荒并存

金堂县域龙泉山片区内的基本农田、一般农田等耕地资源约160 km2，占龙泉山(金堂片区)总面积的近五成，大部分不宜农业的区域被开垦为低效农业生产用地，一定程度上出现了“退林还耕”的局面。片区内农业种植以传统的玉米、小麦、油菜等为主，以蔬菜种植、经济林木为辅；养殖业以农户散养牛、羊为主，规模化林下养殖点位较多。退林还耕的农业生产现状及快速发展的畜牧业对山体天然植被破坏严重，加重了区域的水土流失；水利设施、道路交通设施等农业生产设施薄弱的大量宜农区则被弃荒。

1.2 农民收入低下与外出务工收入占比大并存

通过对金堂县龙泉山片区户籍农户的抽样调查，结合金堂县历年的统计年鉴，外出务工人群占片区内总人口的1/3左右，若再加上“携妻儿和老人”等方面的带眷系数，常年在外的片区户籍人口约占总户籍人口的2/5。外出务工人群多以成都市、金堂县城、金堂工业园区等市域范围内的务工就业为主。

通过对金堂县龙泉山片区近期(2011—2015年)国民经济统计数据分析，按照“工资性、经营性、财产性、政策保障性”①其中工资性收入包括外出务工、本地务工等，经营性收入包括种植收入、养殖收入等，财产性收入包括农地流转(或出租)收入、宅基地及农房流转(或出租)收入、集体经济组织入股分红等，政策保障性收入包括耕地保护基地收入、农业支持保护补贴收入、公益林保护金、天然林保护工程收入、社会保障收入等。四方面测算，工资性收入呈逐年下降的趋势，但总体维持在45%左右，仍然作为其主要收入来源；经营性收入呈现逐年下降的趋势；财产性收入呈现快速增长的趋势，主要受益于近年来龙泉山片区农林地流转规模持续扩大和乡村旅游、休闲度假产业的发展；政策保障性收入则是稳步增长，主要是近年来各级政府对龙泉山地区的转移支付的逐年增加。

1.3 城镇化率极低与常住人口老弱化并存

金堂县龙泉山片区是典型的劳动力输出地区，劳动力主要流向成都市区、金堂县城、金堂工业园区等城市、工业集中发展区。片区常驻人口以老、弱、病、残及少量陪护人员为主，青壮劳动力基本外出，同时存在部分离土不离乡的半工半农人员。通过对金堂县龙泉山片区近期(2011—2015年)经济社会统计数据的分析，片区常驻人口城镇化率呈现逐年递增的趋势，而户籍人口城镇化率不减反增。常驻人口城镇化率呈现逐年递增与近年来成都市、金堂县工业化、城镇化和现代农业的快速发展呈现极大的相关性，而户籍人口城镇化率不减反增与农村户口的政策含金量增加有很大的相关性。

1.4 农民人居生活环境堪忧

据2015年全县农村土坯房的汇总统计，金堂龙泉山片区土坯房总量约为6 050户，占全县土坯房总体的25 %，相对于片区人口占全县人口的15 %，其户均拥有土坯房的数量大大高于全县的平均水平，基本上每六户就有一户土坯房，居住安全问题堪忧。通过MapGIS软件对区域高程、坡度、生态敏感性等指标进行系统分析，该片区主要属于侵蚀低山区、构造剥丘陵区，坡度在20°以上的不宜农地区约占片区总面积的60 %以上，生态敏感性以中、高度为主。同时将各类生态敏感区与城乡建设用地进行叠加分析，位于中度、高度和极度生态敏感区的各类城乡建设用地面积占金堂县龙泉山片区总的城乡建设用地的比重达到61 %，而不敏感和轻度生态敏感区的比重为39 %，从一个侧面反映了片区农户居住环境安全性差和片区生态破坏严重性之间的紧密相关性。

2 致贫原因

金堂县龙泉山片区的相对贫困既有人口、自然原因也有体制机制、历史原因。人口原因主要表现在人口基数大、老龄化问题突出、人口文化技能素质总体偏低、劳动力单向流失严重等方面；自然原因主要表现在农林生产条件差、生态环境保护压力大等方面；体制机制原因主要表现在基本农田保护制度有缺陷、农户住房保障制度破碎化、农村产业发展政策系统设计不完善等方面；历史原因主要表现在安土重迁的乡土情节浓厚、重城轻乡的历史惯性强等方面。

2.1 人口原因

人口基数大，据2015年片区人口统计数据，片区现状户籍人口约13.35万人，人口密度约370人/km2，大大超出了区域的资源承载能力，导致土地资源严重过度垦殖。老龄化问题突出，片区的60岁、65岁以上的老年人占片区总人口分别达到13 %、18 %。人口文化技能素质总体偏低，初中及以下、高中及中专、大专本科及以上文化程度的人口占片区总人口的比重分别为89.0 %、9.5 %、1.5 %，同时具备相关职业技能的人员占片区总人口的比重仅为5 %。户籍人口劳动力单向流失严重，依据“常住时间、从业情况”两项主要指标，对片区农村居民按照“离土离乡、离土不离乡、不离土不离乡”三种类型进行统计分析，各类型分别占总人口的15 %、45 %、40 %，其中“离土离乡”和“离土不离乡”的人口以城镇型就业为主，而“不离土不离乡”的人口以留守农村的老人、儿童、妇女等老、弱、残、病的弱势人员为主。

2.2 自然原因

农林生产条件差。据片区的土地利用现状分析，仅从地形坡度考虑，坡度在10 %以下、10 %～25 %、25 %以上的耕地资源分别占片区耕地资源总量的18 %、76 %、6 %，需工程化处理以适宜耕种的量大；据2015年县农林部门对于农田水利灌溉设施的现状普查和统计分析，片区农林灌溉以小型山坪塘集雨分散灌溉、自然降雨灌溉为主，集中库渠系灌溉为辅，小型山坪塘集雨分散灌溉、自然降雨灌溉、集中库渠系灌溉分别占片区耕地面积总量的55 %、35 %和10 %，导致片区农业生产抗旱安全性较差。

生态环境保护压力大。据金堂县农林部门关于金堂县龙泉山片区的森林资源普查资料，片区森林覆盖率不足30 %，现有的森林植被为天然次生林和人工林，原有天然植被破坏严重；坡度在25 %以上的宜林地除部分垦殖为耕地外，其他森林以天然次生林、果林为主，森林质量较差；滑坡、泥石流现象时有发生，水土流失严重，严重危害了农民生产、生活的安全。

2.3 体制机制原因

基本农田保护制度有缺陷。因自然地形地势特点、土壤地质基础、耕作条件的客观限制条件，片区不适宜发展大规模的农业，但在片区的土地利用规划中，按照上位土地利用规划指令性下达基本农田、一般农田等耕地指标，将片区大量劣质土地划分为基本农田和一般农田。据2015年金堂县土地利用现状的统计分析，划为基本农田、一般农田等耕地资源约160 km2，占片区总面积近1/2，出现了“退林还耕”的危险局面。

农户住房保障制度破碎化。薄弱的产业发展基础、脆弱的资源承载能力、低水平的基础设施和公共服务设施配套成为推动片区人口向城镇、工业园区迁移的主要动因，同时众多的城镇就业机会、完善的生活性服务设施配套成为吸引片区人口向城镇、工业园区迁移的主要诱因，而实际上两者并未形成良性的互动关系，反而形成“离不开的乡村、留不下的城市”的尴尬局面，造成城市、乡村资源的双重资源浪费。农村宅基地管理制度、农村住房保障制度、城市住房保障制度、城市房地产开发制度各行其是，城市土地、农村集体建设用地之间巨大的市场价值差异导致附着在其上的房屋价值差距大，很大程度上导致大量农户不愿意牺牲廉价的农宅栖身之所来交换昂贵的城市住宅，即使在城市拥有住宅也不愿意放弃容易得到的农村住房权益。

农村产业发展政策系统设计不完善。在新型城镇化的大背景下，以形成规模经济优势的人口、资源、工业向城镇、工业园区集中集聚发展是大势所趋，但农村的产业发展政策仅仅局限于现代农业及其附加乡村旅游业的发展，缺乏对农村产业发展政策的系统设计。现代农业发展以规模化为第一考量指标，而品牌化、生态化、绿色化的产业高级指标则未收到足够重视，现代农业经营管理的技术人才、管理人才严重缺乏；农村地区的工业发展被全面禁止，无污染、劳动密集型、低技术含量的小型、轻型工业如服装加工业、竹艺加工业、农产品初加工业等亦在农村被禁止布局，而该类企业又被排除在定位“高、大、上”的工业园区之外；农村地区的服务业以农业生产、农民生活服务为主，乡村旅游业作为农村地区经济产业发展的朝阳产业并有望发展成为支柱产业，面临国土、城乡规划、金融投资等各方面的政策、管理制约难以做大做强。同时农村产业发展缺乏产业企业、集体经济组织、农户三者之间合理的利益联结机制设计，在现代农业发展比较好的地方出现了农村产业发展欣欣向荣农民却依然贫穷的局面。

2.4 历史原因

安土重迁的乡土情节浓厚。安土重迁是中华民族的传统，“鸟恋旧林，鱼思故渊，胡马依北风，狐死必首丘，树高千丈，落叶归根”是对其生动的写照。通过对片区农村居民的调查，发现无论是持有农业户口还是已经转变成非农业户口的居民，其对集体土地、宅基地和住房都保持着很强的黏性。通过对片区三星镇双龙桥村村民意愿的问卷调查，在持有农业户口的95 %的村民中，85 %不愿意农转非；对于持有非农业户口的15 %的村民，他们承认事实上仍占农村宅基地和农房，并有超过5/6的居民表示不会退出。同时，在三星镇双龙桥村的农房调查中，在农村常驻人口大幅减少的同时，农村住房却在大量建设，超过55 %的农民住房建于2000年后，而近五年新建成的住房则占到了住房总量的19 %，实地考察可以发现，户籍人均住房面积达到55 m2，按照留守农村人口计量的人均住房面积达接近100 m2，佐证了相当部分的农村住房处在半闲置状态。进城及转户口的意愿调查与村民住宅建设年代调查相互印证了村民浓厚的“安土重迁”乡土情节。

重城轻乡的历史惯性强。建国后计划经济时代，政府自上而下地推行以农养工、重工轻农的政策，并以严格的户籍制度控制人口的城乡自由流动，至改革开放时期形成了鲜明的城乡二元结构，农村的发展从属于城市、工业的发展，同时城市、乡村的生产、生活资源分布处于低水平的均衡状态。改革开放后，尤其是成都市自2003年开始的城乡统筹以来，以“三个集中”②即是工业向集中发展区集中，农民向城镇集中，土地向规模经营集中。为核心的一系列制度设计，从根本上要求农村服从城市建设、农业服务工业发展、农民向城镇集中，加剧了土地、人才、资金等生产要素向城镇的集中，同时教育、医疗卫生、文化设施等生活性服务设施也进一步向城镇集中，造成了城乡资源的两极分化，金堂县域龙泉山片区的生产资源和生活服务设施的高度缺乏表现尤为明显。

3 结论

本文以成都市金堂县域龙泉山片区扶贫开发为实例，分析了片区作为城市近郊的集中连片的相对贫困地区，其相对贫困状况主要包括农业产业发展落后、经济收入单一、城镇化率极低、人居环境恶化等方面，而致贫原因不仅包括一般城市近郊地区的人口、体制机制和历史原因，更为重要的原因是片区属于生态敏感区，具有“生态抑制型贫困”的突出特征。

[1] 金堂县统计局. 金堂县统计年鉴(2011-2015年)[G].

[2] 张可云，郑拴虎，赵秋喜.关于带动北京周边贫困地区发展问题研究[J].北京社会科学，2006(3): 50-55.

[定稿日期]2017-09-07

张怀(1981～)，男，本科，工程师，国家注册城市规划师，从事城市规划编制管理工作。

TU981.7

A