台湾石门水库库区保护经验及启示

黄在军

（陕西省汉中市石门水库管理局，陕西汉中723000）

台湾石门水库库区保护经验及启示

黄在军

（陕西省汉中市石门水库管理局，陕西汉中723000）

台湾石门水库和陕西石门水库都存在严重的淤积问题。通过与台湾石门水库管理管理机构深入交流和研究分析，发现台湾在水库保护方面法规政策健全、执法严格，把水库集水区作为特定水土保持区域予以重点治理和保护，全民水保意识强、参与程度高，水库淤积得到有效缓解。结合陕西石门水库实际，建议创新库区监督规执法机制，把库区作为重点区域加强保护和治理，推进库区群众深度参与水库保护，减缓水库淤积速度。

库区保护；水土保持；发展对策；石门水库

台湾石门水库建成运营50年，淤积量0.92亿m3，占总库容的30%；有效库容损失0.42亿m3，淤积库容占有效库容的17%。陕西石门水库建成运营42年来，淤积量达0.46亿m3，占总库容的44%；有效库容损失0.13亿m3，占有效库容的21.7%。两座水库相比，尽管台湾石门水库库区自然地理状况更加恶劣，地质土壤更加脆弱，年均降水量是陕西石门水库库区的3倍，但水库实际淤积程度却相对轻了很多。关键原因是台湾地区特别注重水库保育工作，水保、环保监督执法严格，把水库集水区作为特定水土保持区域“吃偏碗饭”，对水库淤积持续实施综合整治，民众关注参与程度高促进水土保持工作。

1 台湾石门水库保护工作的亮点

1.1 法规政策健全，执法严格

台湾在1976年颁布《山坡地保育利用条例》，规定海拔100 m以上，或海拔100 m以下但坡度在5°以上的地区，必须做好水土保持工作；要求山坡地的经营者、使用者、所有者必须按照规范和时限要求履行好水土保持义务。如果违反了条例，不仅要受到行政处罚，而且突出刑责，刑期短则6个月，最长可达12年。

1994年，台湾颁布了《水土保持法》，更加全面地突出了保育水土资源、减免灾害、促进土地合理利用的内容，细化了罚则和监督管理措施，依法确定了一般水土保持区和特定水土保持区。《水土保持法》及相关配套政策规定，实行水土保持技师和核发水土保持施工许可证制度，通过水土保持技师签证来落实科学防治，监督管理水土保持。所有水土保持项目投资在2000万台币（约合500万人民币）、或动土面积超过2000 m2、或挖填土方总和超过5000 m3的，在实施过程中必须通过核发水土保持施工许可证，经过有资质的单位和技师签证，来强化对破坏及影响水土资源行为的刚性约束。同时明确了开工规定、缴纳保证金、施工检查、检查验收等一些列具体操作流程[1]。

为有效制止违规使用山坡地行为，台湾自1990年起将全省划分为1851个巡查区，指派巡查员1889人，负责查报违规使用山坡地行为。如果违反法规，无论涉及到政府机构、企业或者个人，都要受到行政、经济甚至刑事处罚。因此，台湾水土保持实现了多方位、全过程监管，违法成本高，不存在行政干预执法现象，有效控制人为水土流失。

1.2 把库区作为特定水土保持区域特殊对待，加强综合治理

第一阶段治理：集水区治理20年计划（1972-1991年），共投资约11亿元，在大坝上游兴建两座水电站，拦蓄水库上游入库泥沙的同时增加发电量；建成排洪隧道，增加泄洪能力2400 m3/秒，同时提高排沙减淤能力。至1991年底，水库平均淤积量降到每年167.5万m3，是治理前平均淤积量的42%，集水区治理已经发挥实质成效。

第二阶段治理计划（1992～2003年）：全盘性治理规划，内容涵盖了集水区坡地和农路水土保持、崩塌治理、拦砂坝处理、溪流综合整治、道路水土保持、工程维护管理等，投资16.8亿元。到2004年3月，对所有的坡耕地实施了水土保持措施，工程措施体系基本健全，水库年平均淤积量降低到137万m3。

第三阶段整治计划（2004~2015年）：计划总投资250亿元，其中库区上游坡面、道路、沟道等治理投资25亿元。主要治理措施有：建成两条拦污索，有效拦截入库流草木；将电站2号机组压力钢管改造成排砂专管，增加水库排砂能力300 m3/秒，每年大约可排放100万m3入库砂量，节约5亿元清淤成本。每年利用机械抽取水库淤泥25万m3；2014年规划兴建阿姆坪、大湾坪两条排沙减淤隧道工程，目前正在施工准备阶段，建成后可增加年排沙量135万m3。至2014年，水库年均淤积降至125万m3，比1996～2005年年均淤积181万方减少近60万m3。

1.3 深入开展环境教育，全民的水保意识和参与程度高

台湾从上世纪80年代起，就注重建构完整的环境教育体系，既重视推动各级学校环境教育，又积极推动社会环境教育。运用正规中小学校和民间环保组织、环境志(义)工等多元化途径，广泛开展环境保育教育，提升公民生态环境保育的意识和环保素养。鼓励民众参与集水区保育、河流保育、湿地保护、海岸保育、生物多样性保育、环境绿化等生态保育活动，学习生态知识，提升环保素养。台湾实施《环境教育法》规定，各机关、公营事业机构、高中以下学校等职员及学生，每年都须接受4小时以上的环境教育课程，为进一步行政规范化推广全民环境教育并取得成效提供了制度化的政策与法律保障[2]。

近30年来，台湾的环境治理与生态保育取得良好成效的关键就是重视环境教育。台湾地区通过环境教育，增进了民众保护环境的知识、技能、态度及价值观，民众的环保意识、环境素质得到大幅度提升，台湾经批准设立的环保NGO就有300多个，主动监督、参与环保和水保已经成为民众的自觉行动。

2 陕西石门水库淤积现状以及库区保护存在的主要问题

2.1 水库淤积现状

根据2016年库区实测淤积资料分析，石门水库死水位595 m高程以下的淤积量为3319万m3，占死库容4430万m3的74.9%，595 m高程以上有效库容淤积量1316万m3，占有效库容6070万m3的21.7%。水库淤积形态逐渐向锥体淤积形态发展，坝前淤积高程已经超过了底孔底槛高程(550 m)15 m，河床电站引水口处已经与淤积高程持平，已经严重威胁底孔安全、影响南干渠灌溉和电站发电。

2.2 水库集水区保护存在的主要问题

水库集水区面积3861km2，集水区内多年平均降水量775mm，而且时空分布极为不均；山高坡陡，河道比降大，洪水陡涨陡落；坡耕地占耕地面积的89%，土壤侵蚀模数2556万t/km2.a，水土流失面积占集水区面积的42.6%；滑坡、泥石流和崩塌时有发生，面上水土流失比较严重。更为突出的是库区经济建设活动造成的人为水土流失加剧水库淤积，二十世纪90年代沿库区的316国道改建工程中，6年内年均增加入库泥沙约60万m3；当前在建的宝巴高速公路，尽管全社会的水保环保保意识大大增强，但由于沿库区多为峡谷段，弃渣场选择困难，同时水土保持方案编制和审查批准滞后、开工建设先行，各级水土保持监督执法机构在保障重点工程建设进度和尽可能地促进减轻水土流失两方面，处于两难境地，仍有大量渣土堆积河道及其两岸，遇到较大洪水，必将分期分批进入水库，造成新一轮淤积高峰；重点工程尚且如此，小微型更是随意倾倒渣土，甚至将废弃物直接倾倒入水库。

3 加强陕西石门水库保护的建议

3.1 创新监督执法机制，严格执行水保环保法规

（1）充分认识石门水在供水、防洪、灌溉、旅游、发电等各方面的重要性，利用汉中市人大及其常委会可以制定地方性法规的有利条件，结合即将向城区供水的实际，制定石门水库保护法规，明确库区保护范围、相关县区和部门的保护职、责禁止行为、投资保障等，强化石门水库保护措施的可操作性。

（2）充分挖掘汉中市石门水库管理局建立的库区环境保护大队的潜力，坚持巡回检查、及时发现问题、制止违法行为、协助执法机构查处违法案件。库区管护大队聘请5~6名当地有威望的群众参与环境保护的监督和宣传，发挥他们生活在当地的优势，既能及时发现问题、便于监督，也能起到很好的带动宣传作用。

（3）水保和环保监督执法机构将石门库区作为监管重点，严格执法，尤其是要认真执行“三同时制度”，坚决杜绝开发建设项目实施过程中在河道和坡面乱倒、乱堆的行为。

（4）与汉台公安分局石门派出所加强横向联合，充分利用石门派出所专门负责石门库区、枢纽区域、灌区涉及水工程和水环境管理、保护的公安工作的优势，加强联合检查，配合和依托他们打击破坏库区保护设施和生态环境、偷鱼毒鱼等违法行为。

3.2 把库区作为特别区域，全方位加强水保综合治理

（1）按照水库的重要性，分级列入特殊区域予以重点治理和保护。省级政府将综合利用的大型水库、市县对重要的中小型水库列入重点保护和治理区域，在制定水土保持规划和其他相关规划中，将这些水库的集水区作为特别区域对待。

（2）在预防和治理措施上，因地制宜。考虑到库区的特殊性，在水土流失防治措施布局上，与面上水土保持区别对待，不规定坡改梯面积等硬性指标，在有效治理坡面的基础上，更加注重实施沟道整治、河岸滑塌治理等措施，减少入库泥沙；同时，对库区的开发建设项目实行更严格的监督管理。

（3）综合规划，多管齐下。库区应编制水保、环保综合规划并定期修订。在实施中，实行政府统筹，相关部门按照规划各司其职、各负其责、持续实施、严格考核，齐心协力推进库区保护和治理。

3.3 加强库区保护宣传教育，推进群众深度参与

在采取目前通行宣传的基础上，采取库区保护机构的人员、水土保持工作者深入库区乡村与群众座谈交流的方式，提升广大农户库区保护知识和保护意识；通过聘请文化程度较高、责任心较强的农村监督员，让他们参与日常违法监督、保护知识宣传、及时通报违法信息等，带动周边群众自觉保护库区环境，逐步形成库区群众、企事业单关注水土保持和保护水库的良好氛围。

[1]杨进怀.台湾水土保持的特点及几点启示[J].中国水土保持2015年（2）：4-5.

[2]杜强.台湾自然生态环境保育初探[J].现代台湾研究2011年(3):22-25.

F062.2

B

1673-9000（2017）03-0047-02

2017-04-07

黄在军（1968-），男，陕西宁强人，工程师，主要从事水库管理和水土保持工作。