水利工程建设管理模式的探讨

李重民

（山西省张峰水库建设管理局 山西太原 030002）

水利工程建设管理模式的探讨

李重民

（山西省张峰水库建设管理局 山西太原 030002）

论述了山西省水利工程建设管理，由计划经济时期的政府直接行政管理到改革开放后逐步推行项目法人责任制的发展历程，以及项目法人制的推行对山西省水利工程建设管理起到的重要作用，同时，根据水利工程项目的投资体制或工程建设所在的行政管理区，提出了相应的管理模式。

水利；项目法人；管理模式

1 山西省水利工程建设管理发展过程

1.1 建设管理的初期阶段

在计划经济时期（1990年以前），山西省的水利工程建设是按照原水电部和省下达的建设任务和计划，采取自营方式进行建设，主要由国家或省政府出资，由政府采取行政手段直接进行建设管理。为了适应水利工程建设，山西省原各市（原行署区域）均有设计院和水利工程建设局（队），培养储备建设管理人才。一旦有水利工程兴建，由政府组建建设单位，抽调一批技术和行政管理人员，成立工程建设指挥部，负责工程建设期的管理，建成后移交运行管理单位。工程竣工验收后，工程建设指挥部随即解散。这一时期，山西省在水利工程建设期，成立的工程建设指挥部，省级的有禹门口工程指挥部和册田水库工程指挥部；地市级的有浪店工程指挥部（由运城行署人民政府成立）、草峪岭隧洞工程指挥部（由临汾行署人民政府成立）等。

1.2 实行项目法人管理制过渡阶段

上世纪90年代，随着经济体制改革以及社会主义市场经济体制的建立和逐步完善，我国在基本建设领域也推行“三项制度”改革，而水利工程建设实行项目法人责任制是推行“三项制度”改革的核心和关键，对提高投资收益、建立投资责任约束机制、确保工程工期和质量起到了重要作用。

1994年，山西省计委、水利厅联合颁发《山西省水利基本建设管理细则（试行）》，对建设项目的建设单位组建、法人代表确认及职责作了规定。1995年，水利部《水利工程建设项目实行项目法人责任制的若干意见》规定：“今后新开工的生产经营性项目原则上都要实行项目法人责任制；其他类型的项目应积极创造条件，实行项目法人责任制”。1996年，原国家计委《关于实行建设项目法人责任制的暂行规定》规定：“国有单位经营性基本建设大中型项目在建设阶段必须组建项目法人，项目法人可按《公司法》的规定设立有限责任公司和股份有限公司。”这些法规为山西省水利工程建设实行项目法人管理制，奠定了可靠的基础。这一时期，山西省组建的项目法人有：万家寨引黄工程总公司、汾河二库建设总指挥部（1995年改为山西省汾河二库工程总公司）。开始实行了项目法人管理制的管理模式。

1.3 实行项目法人责任制阶段

1999年，国务院办公厅《关于加强基础设施工程质量管理的通知》规定：“基础设施项目，除军事工程等特殊情况外，都要按政企分开的原则组建项目法人，实行建设法人责任制，由项目法定代表人对工程质量负总责。凡没有实行项目法人责任制的在建项目，要限期进行整改。”1999年，水利部《堤防工程建设管理暂行办法》和《关于在建水利工程实行项目法人责任制整改工作的通知》分别要求，“凡是由国家投资的在建水利基础设施项目，没有实行项目法人责任制的，均要进行整改”；“公益性为主的项目，负责征地移民等外部协调的领导(指挥)机构和负责工程建设的项目法人机构应有明确的职责分工，并责任到位。”

2000年，国务院批转了原国家计委、水利部等4部委《关于加强公益性水利工程建设管理若干意见》，文中要求公益性水利工程要建立、健全项目法人责任制，并规定了中央和地方水利工程建设项目法人组建及主要职责。2001年，水利部《关于贯彻落实加强公益性水利工程建设管理若干意见的实施意见的通知》中，进一步详细规定了公益性水利工程建设如何实行项目法人责任制。2007年，山西省水利厅发布了《社会资金建设应急水源工程项目法人组建管理办法（试行）》，对山西省以社会资金投资为主建设的应急水源工程组建项目法人、基本条件、主要职责、董事会和总经理职权作了明确规定。2009年，山西省印发了《关于进一步完善水利工程建设项目法人责任制的意见》，提出了进一步完善山西省水利工程建设项目法人责任制的若干意见。上述文件的出台，标志着山西省水利工程建设全面实行项目法人管理制。项目法人组建工作得到进一步规范。

这一时期实施的项目有：大型灌区节水配套项目、病险水库除险加固项目、新建的张峰水库工程等。如汾河、桑干河等一批灌区节水续建配套项目以及册田、东榆林等一批病险水库项目基本是以原灌区或水库管理机构为依托，按照建管结合的原则，由当地政府批准组建了项目法人。

尤其在2005年至2013年期间，根据山西省人民政府《关于印发山西省省直部门保留的非行政许可审批项目目录的通知》（晋政发〔2005〕23号）和《关于公布省本级行政审核项目目录的决定》（晋政发〔2013〕6号）文件精神，山西省制定了非行政许可项目审批制度《公益性水利工程建设项目项目法人组建方案审批》，审批的项目有柏叶口水库工程、禹门口东扩工程等。

2 山西省水利工程管理模式及优势

总结已建工程项目法人管理模式，对以后工程建设采取的管理机制，促进工程按照既定目标完成，具有十分的重要意义。

2.1 中央与省级联合组建

中央与省级联合组建项目法人的项目，一般是比较重要的大型流域骨干控制工程及跨省界工程。如万家寨枢纽工程，是由水利部、山西省、内蒙古联合组建万家寨枢纽有限公司，由水利部控股，负责工程建设及运营管理，并按出资比例进行效益分配。中央与省级联合组建模式充分发挥了中央和地方两个积极性，为工程顺利实施奠定有利的基础。

项目法人以水利部分管副部长任组长，各省分管副省长任副组长的万家寨水利枢纽工程建设领导组负责，保证工程进度、质量、投资等建设目标的实现。领导组协调各方自己需要解决的问题，大力地支持了工程建设的进展。

2.2 省与市联合组建

山西省跨市的流域骨干项目，一般参照中央与省级联合组建模式，由省、市联合组建项目法人。如：张峰水库工程是在沁河干流上修建的一座大（II）型水利枢纽，2003年由山西省水利厅代表省政府与晋城市共同组建“山西张峰水利工程有限公司”，负责工程的筹资、建设、管理、运营和还贷。类似的项目还有：临汾市和川输水工程、柏叶口水库工程等。省与市联合组建模式更好的发挥了省级人才、财力优势，市级行政优势。

2.3 省或市独立组建

一般为公益性项目，以中央或省级投资为主，省或市独立组建项目法人。

禹门口东扩工程是“十二五”山西大水网“两纵十横”规划建设的第八横，是依托黄河水资源，通过整合供水区域内部分灌区、水库等，实行对水资源统一管理和调配。工程从河津市清涧镇龙门村的黄河干流取水，通过多级提水，向运城市河津、稷山、新绛、万荣、临猗、闻喜和临汾市侯马、曲沃、襄汾、翼城10个县（市）提供工农业、农村生活用水和生态补水。建成后，将有效改善临汾、运城两市供水区域内水资源严重短缺的现状，灌溉面积可达16.73万hm2，是全省最大的灌区之一。由于是需要整合新老水利工程、跨地区、水资源实行统一管理和调配的大型水利工程，所以省政府批准组建禹门水利工程管理局，统筹工程建设与运行管理工作。

省级类似的项目建设管理的有：坪上应急供水工程、汾河河道治理工程、滹沱河河道治理工程等。市级类似的项目有：晋中市的松塔水电站，运城市的北赵引黄工程，大同市的孤山水库，吕梁市的横泉水库、临汾市的五马水库等。

2.4 由投资人自行组建

2007年，为适应我省社会经济的快速发展，山西省水利厅发布了《社会资金建设应急水源工程项目法人组建管理办法（试行）》，对山西省以社会资金投资为主建设的应急水源工程组建项目法人、基本条件、主要职责、董事会和总经理职权作了明确规定。激发国有企业、社会团体投资为主兴建水利工程的积极性。兴起了由企业或社会团体独资或控股组建水利工程项目法人的新生事物。如朔州东石湖水库工程由中煤平朔煤业有限责任公司独资组建项目法人；阳城西冶水电站工程由阳城县竹林山西冶水电有限公司控股组建项目法人。类似的项目有：晋城东焦河水电站、湾测水电站、围滩水电站、运城夏县温峪供水工程、闻喜石门供水工程等。由投资人组建项目法人，统领工程建设与运营，极大地调动了社会办水利的主动性。

2.5 代建制管理模式

有些水利建设组建管理机构时，遇到区域内有建设经验的管理人员缺乏，管理机构运行需要很长时间的磨合，不能及时满足本项目建设管理需求，项目完工后建管人员要待新项目或解散等，产生管理资源的积压或流失等问题。为此，山西省积极探索“建设项目代建制”，逐步培育具有资质要求的建设代理市场。山西省水利工程第一次引入代建模式的项目是河曲引黄工程。2010年，河曲县人民政府委托有建设管理经验的黄河万家寨水利枢纽有限公司龙口工程建设管理局代建，率先在全省水利工程建设管理实行代建制。

长治市八泉峡水库工程建设，类似于代建制模式。由市政府从全市水利系统抽调一批具有水利工程建设经验的工程技术人员，组成项目代建机构完成工程建设任务。工程竣工后，将移交当地政府进行运行管理。

水利工程建设实行代建制，将工程建设管理交给有建设管理经验的机构管理，行使项目法人权利与义务，可保证工程建设按既定目标完成，发挥了参与各方的积极性与长处，节省了社会资源，对无水利工程建管经验的单位，该建设管理模式可借鉴。

3 结语

山西省水利工程实行项目法人制，适应了市场经济变化的需要，明确了水利工程建设的主体责任，优化了资源配制、提高了工程建设的效益，激发了各方对水利工程建设活力，具有不可比拟的优越性，对深化体制创新与管理创新具有重要意义。水利工程建设管理模式应根据自身情况，选择不同水利工程建设管理模式，以适应建筑市场对水利工程建设管理的要求。

Discussion on Construction Management Mode for Water Conservancy Project

LI Chong-min

The development course of hydraulic project construction management in Shanxi Province from governmental direct administration in planned economy period to project legal person responsibility system after the reform and opening up was expounded.Important role the implementation of project legal person system played in the hydraulic project construction management in Shanxi Province was discussed.The corresponding management mode was proposed according to investment system of hydraulic project or administrative region the project located.

water conservancy；project legal person；management mode

TV512

B

2017-02-08

2017-02-13

李重民（1978-），男，2001年毕业于太原理工大学，高级工程师。

1006-8139（2017）03-089-03