民国时期北京政府对边疆民族地区的治理述论

段金生

民国时期北京政府对边疆民族地区的治理述论

段金生

南京临时政府成立后，选举孙中山为临时大总统，但伴随南北议和的结束，袁世凯很快接任临时政府总统，并移都北京，展开了北洋军阀集团统治的序幕。其时，虽然国内各政治力量正忙于斗争与相互妥协，但英、俄、日等对外蒙、西藏的窥伺，使边疆民族地区的危机不断攀升。在此场景之下，北京政府对边疆民族问题不得不表示关注。北京政府时期的相关法令体现了将边疆民族地区与内地平等相视的思维，设立了蒙藏事务局以管理边疆民族地区具体事务，同时组织对蒙藏等边疆民族地区的调查，创办刊物、宣传共和，为发展蒙藏等边疆民族地区的文化教育、交通、经济等做出了努力。这些举措，对维护国家领土主权的完整功不可没。然而，受北京政府时期政局混乱等客观因素的制约，北京政府对边疆民族地区的治理缺乏明确的宏远规划。

北京政府；边疆民族地区；民国时期治理

当清王朝还迷恋于“天朝上国”的威严时，经过工业革命的西方已开始了人类社会历史发展的另一路径，并在新航路开辟后不断拓展，最终以坚船利炮迫使中国陷入了“屈辱”的近代史历程。自鸦片战争之后，中国社会内部一直不断在寻求救亡图存的发展路径，一直在追求民族富强独立，政府、社会组织、民众都参与其中，“级级相嬗，譬如水流，前波后波，相续不断”①梁启超：《过渡时代论》，1901年6月26日，梁启超著、吴松等点校：《饮冰室文集》第二集，昆明：云南教育出版社，2001，第710页。，形成了一种激烈的变革过程。曾任美国外交政策讨论会主任的别生就曾说：“十九世纪的初叶，清帝忽然遇到从未见过的西方侵略。敌人从海道而来，用西方新式机器的技术。从前对付边夷的方法不能来抵御新式和不测的海上杀伐与技术专精的民族”，传统的制夷策略无法对付西方列强，“反屡蒙其害。”②[美]别生：《近代中国边疆宰割史》，国际问题研究会译印，出版地不详，1934，第3页。伴随西力及西学的深层次渗入，中国的一切都逐渐开始变革，最终中华民国成立，清王朝退出了历史舞台。然而，虽有偶然中的必然因素，但初肇的民国其根基并非牢固，面临着头绪纷繁的诸多问题。边疆民族地区，在中国传统思维中，长期以来多被视为四夷之地，并非王朝统治的腹心区域，乃王化之外的边缘区域。清王朝解体后的政治权威架构脆弱，在内外复杂局势下，原来统合于清王朝之下的边疆民族地区政治势力对新生的民主共和政权或离心、或疑虑重重。在近代西方主权观念笼罩之下，传统被视为边缘或蛮夷之地的边疆民族地区乃成为构建独立富强国家的重要内容，其在中华民国政体中的构成或表现，对民族国家的建设至关重要。长期以来，国内主流研究多视北京政府时期为中央权威失落、地方实力派割据的混乱时代，对北京政府时期的研究较多着眼于中央权柄的政治博弈或军阀派系的演变，而对这一时期北京政府如何治理边疆民族地区的研究关注相对有限。近年来，重视民国时期边疆民族问题的研究日益为学术界所认同，但关注的视野较多集中于南京国民政府时期，对北京政府时期的相关研究则仍显沉寂。有学者曾言，“一切历史事变都是难于斩然截断的”。①李剑农：《中国近百年政治史·导论》，北京：商务印书馆，2011，第1页。要清晰认识近代以来边疆民族地区的政治变迁，不能忽视对北京政府时期边疆民族地区治理的研究。

客观而论，北京政府时期虽然中央式微、地方割据严重，但对清王朝遗留下来的疆域的维持与巩固，在近代中国谋求独立、富强、发展的历史进程中，具有独特而重要的意义。本文无法全面探讨北京政府治理边疆民族地区的政治、经济、军事诸领域的决策，也无意做全面的史料重建或“颠覆”前人的相关研究，只是在结合前贤研究的基础上，将北京政府时期对边疆民族地区的治理进行概略性的描述与分析。要说明的是，南京临时政府存在时间短暂，为行文的方便，也将其纳入北京政府的表述范畴之内；同时，本文的论述只讨论中央政府层面，至于地方政府层面，容或将来探讨。不足之处，敬请方家指正。

一、北京政府时期中央层面的边疆民族事务管理机构

中华民国成立，南北议和、袁世凯接任大总统，定都北京，中华民国的政治看似走上正轨，但袁世凯谋求复辟帝制，遭到全国人民的反对致郁郁而终。旧的中央权威被打倒，新的中央权威之构建举步维艰，北洋军阀集团在袁世凯死后随即分裂，中央权柄陷入直、皖、奉三系轮流操持之状，导致民国政局派系纷呈、动荡不安。这一时期由于政出多门，北京政府对边疆民族地区的治理大多属于具体危机下的因应之策。

由于历史与现实因素的影响,民国时期有将边疆问题与民族问题等同的思维。在1912年1月1日，孙中山在发布临时大总统就职宣言书中强调：“国家之本，在于人民。合汉、满、蒙、回、藏诸地为一国，即合汉、满、蒙、回、藏诸族为一人。”表示了对蒙、藏、回、满等边疆民族的关注。由于孙中山任总统时间很短，并且其任职时清帝还未退位，革命派力量薄弱，待办之事经纬万端，故虽初步建立了临时政府组织，但并未设有专管边疆或民族事务的机构。

袁世凯接任大总统后，边疆民族地区危机日益严重，设立专管边疆民族地区事务的机构问题被提上议程。1912年4月22日，袁世凯颁发大总统令，要求内务部接管清朝理藩部之事务，“统一政府业已成立，其理藩院事务，著即归并内务部接管。其隶于各部之事，仍归划各部管理。在地方制度未经划一规定以前，蒙、藏、回疆应办事宜，均各仍照向例办理”。②《中国大事记（4月22日）》，《东方杂志》，1912年6月第8卷第12号。由此，内务部开始接管蒙藏事务。

内务部接管蒙藏事务后，开始仅在部内设立蒙藏事务处专管蒙藏事务，后来因事务繁杂，在5月份要求增设一名次长专管蒙藏事务。此议在参议院讨论时，鉴于蒙藏事务重要，决定成立专门的蒙藏事务局，直隶于国务总理。1912年7月25日，公布了《蒙藏事务局官制》，规定：蒙藏事务局直隶于国务总理，管理蒙藏事务。简任总裁、副总裁各1人，总裁的职责是“综理局务，监督所属职员”，副总裁的职责是辅助总裁整理局务。荐任参事、秘书各2人，佥事8人；其中，参事的职责为“承总裁之命，掌拟订及审议法律、命令事务”，秘书则“承总裁之命,掌理机要事务”,佥事之职责是“承总裁之命,分掌局务”。委任主事12人、执事官4人；其中，主事的职责是“承长官之命，辅助佥事分掌局务及编译事务”，执事官的职责是“承长官之命，掌接待及传译语言事务”。此外，蒙藏事务局得商承国务总理，酌设顾问，作为名誉职员；附设蒙藏研究会，掌研究、调查蒙藏一切事宜。

蒙藏事务局于1912年7月25日成立，最开始的办公地址在东单牌楼苏州胡同。7月29日北京政府任命姚锡光为蒙藏事务局副总裁，并暂兼总裁职。8月5日，姚锡光到局办公，内务部亦派员移交了相关文件；7日，内务部发布公告，表示所有蒙藏事宜应由蒙藏事务局办理。9月4日，国务院颁发给蒙藏事务局汉、蒙、藏三种文字的新印一颗，于5日正式启用。9月9日，北京政府任命蒙古卓索图盟协理盟长、喀喇沁扎萨克亲王贡桑诺尔布为蒙藏事务局总裁。10月28日，北京政府任命荣勋署蒙藏事务局副总裁；原副总裁姚锡光到口北宣抚，并于次年9月14日被免去副总裁职。

蒙藏事务局从正式办公开始，陆续任命了一批官员，开始正常运转。1912年8月15日，经姚锡光呈请北京政府，任命了该局的第一批职员：陈毅、刘昌言为参事，罗迪楚、马为珑为秘书，何宾笙、刘正雅、范其光、黄恭辅、张仁寿为佥事。其后，在9月3日，又任命马吉符、任承沆、祥桂为佥事。蒙藏事务局同期还聘请了一批熟悉边情的顾问，以便随时咨询。蒙藏事务局下设总务处和民治、边卫、劝业、封赉、宗教五科，总务处还设有机要、文牍、会计、庶务四课和承什所；1912年底，喇嘛印务处也成为该局主管的专职机构。①孙宏年：《蒙藏事务局与民国初年的边疆治理论析》，《中国边疆史地研究》，2004（1）。

1914年5月，袁世凯为强化总统权力，废除了《中华民国临时约法》，颁布了《中华民国约法》，将责任内阁制改为总统制。在此次中央政治机构模式的变革中，蒙藏事务局亦被改为蒙藏院，直隶于大总统。蒙藏院仿蒙藏事务局之设置，但机构组织、权限范围得到扩大。蒙藏院设总裁、副总裁各一人，总裁总理院务，副总裁协助总裁整理院务；下设总务厅、秘书厅、第一司、第二司；总务厅设编纂、统计、文牍、会计、出纳、庶务等六科，秘书厅分机要、翻译、承值三科，第一司设民治、劝业、边卫三科，第二司设封叙、宗教、典礼三科。另外，蒙藏院还有一些附设机构，具体如下：蒙藏专门学校1所，执行所1处，喇嘛印务处，修订则例处，张家口、喜峰口、古北口、独石口、杀虎口台站。蒙藏院的职掌主要有：办理蒙藏地区的诉讼、赈抚、税务等有关安定社会、救济民生事宜；办理有关发展经济的各项事宜；采取措施以稳定边疆民族地区的社会秩序；遵照大总统令，具体办理任命边疆地区的官员、承袭爵职等事宜；办理喇嘛教各种事务；办理年班、经班、唪班、祭恤诸事等。②赵云田：《中国治边机构史》，北京：中国藏学出版社，2002，第409—423页。

二、北京政府对边疆民族地区的常规治理

北京政府时期，虽然政局变化频繁、中央权威式微，但仍制订宪法规定了中国的疆域范围，客观上有利于维护国家领土主权。其时，蒙藏与东北地区因列强侵略，形势严峻。1912年8月13日，北京政府外交部就有关中国对东北、蒙藏的主权问题，向英国、俄国、日本的驻华临时外交代表，发表了“满、蒙、藏之主权五事”的声明：一、东北、蒙、藏地区是中国领土，主权归中华民国所有，这些地区不能擅自与外国签订条约；二、蒙、藏的分裂活动，外国势力不能支持。③[日]松本真澄著：《中国民族政策之研究——以清末至1945年的“民族论”为中心》，鲁忠慧译，北京：民族出版社，2003，第85页。这一声明表现了北京政府对国家领土主权的重视。袁世凯接任总统后，先后在中央机构层面设立了前述的蒙藏事务局及蒙藏院，负责管理蒙藏等边疆民族地区的事务工作。

（一）支持、组织边疆民族地区的调查活动

由于边疆民族地区交通落后，内地民众对边疆民族之认识有限，加以近代以来外国势力在中国边疆民族地区不断进行调查活动，故有必要组织中国自己的调查活动，加强对边疆民族地区的认知。

蒙藏事务局建立之初，就委派机关工作人员或支持一些关心边事的民间团体或个人，前往蒙古、西藏、甘肃、青海、宁夏、云南、新疆等边疆民族省区进行调查。北部边疆民族地区，1912年9月，除副总裁姚锡光被派往“口北宣尉”外，还派了佥事范其光前往绥远、张家口一带调查路线，兼查蒙古情形。此外，对甘肃、新疆等省区也派遣了工作人员进行调查；西南边疆地区，1912年9月，任命藏事研究所代表萧剑秋为藏事总调查员，前骑兵二十二团团长李庭良为滇藏一带总调查员，前往西藏、川边一带进行调查。同时，蒙藏事务局还在经费与政策方面给予一些民间团体或个人的边疆民族地区调查活动一定的支持。①孙宏年：《蒙藏事务局与民国初年的边疆治理论析》，《中国边疆史地研究》，2004（1）。

1914年，蒙藏院成立后，就编制统计，并拟订简明章程及报告表式，准备在蒙藏地区进行调查、统计，但因袁世凯认为此时边事尚未大定，所拟的相关计划应暂缓举办。其后因政局变化，此计划再也未能实施，但在1919年前后，蒙藏院在蒙古、西藏仍进行了调查活动，蒙古地区的调查范围包括外蒙的库伦、科布多、恰克图、乌里雅苏台等地，调查内容涉及垦地、公署职员人数、薪俸、卫防人数以及矿产、森林、商务等。

（二）处理涉及边疆民族地区的日常事务

作为北京政府专门管理蒙藏边疆民族地区事务的中央专门机构，蒙藏事务局及蒙藏院一直代表中央政府，处理一些涉及蒙藏边疆民族地区的日常工作事务。

加封、褒奖边疆民族地区的政教上层人物。由于历史因素，边疆民族地区的王公贵族及宗教上层人士，对边疆民族地区的社会政治及人民生活有着重要影响。蒙藏事务局成立后，积极建议中央政府，加封、褒奖边疆民族地区上层政教人物。据有学者根据《政府公报》进行统计，1912年9月～1914年4月间，民国政府先后表彰、嘉奖、加封的边疆民族地区上层人士共401人，另有对哲里木盟等三地王公的集体嘉奖（人数不详），地域范围涉及东北三省、内蒙古、西藏、新疆、甘肃、青海等地区。其中，有63名为各地区的地方长官向中央政府呈报，其余的338名及三处集体嘉奖都是根据蒙藏事务局的呈报进行表彰的，内含喇嘛教活佛、僧官等118位，蒙、回、藏等少数民族王公、官员220人。②孙宏年：《蒙藏事务局与民国初年的边疆治理论析》，《中国边疆史地研究》，2004（1）。

组织并监督全国性政治会议中的蒙藏等边疆民族地区代表的选举。中华民国成立后，根据规定，民国的国会由参议院、众议院组成，参议院议员的名额为每省10人、蒙古27人、青海3人、中央学会8人、华侨6人，众议院议员的名额为各行省按人口比例分配（46～10人不等）、蒙古27人、西藏10人、青海3人。对于参众两院议员的选举，因蒙古、青海地方的特殊性，就不像内地一样限制“僧道及其他宗教师”参加众议员的选举，并规定住在北京的世袭爵位的蒙古王公由蒙藏事务局就近组织选举。西藏参、众两院的议员选举，开始规定分为前藏与后藏两个选区进行选举，各选5人。后来由于西藏地方政局动荡，选举不畅，北京政府决定变通西藏地区的国会议员选举方法，专门制定《第一届国会西藏议员选举法》，并于1913年4月10日公布，决定西藏第一届参、众两院议员选举“得于政府所在地行之”，由蒙藏事务局总裁监督选举，并制定有关选举细则。蒙藏院成立后，中央政府虽然更迭频繁，但仍多次召开全国性的政治会议，包括约法会议、临时参议院、安福国会、临时参政院和1925年的国宪起草委员会等，历次会议都有蒙藏等边疆民族地区的代表参加，而在这些代表或议员的选举、选派过程中，蒙藏院都发挥了重要的作用。①孙宏年：《蒙藏事务局与民国初年的边疆治理论析》，《中国边疆史地研究》，2004（1）

北京政府时期，在政局多变的背景下，蒙藏事务局及其后的蒙藏院，作为中央政府专管蒙藏等边疆民族地区事务的机构，根据其职掌范围，对涉及边疆民族地区的一些日常事务进行了管理，应给予其客观评价。

三、北京政府对外蒙、西藏问题的措置

近代以来，随着列强在华侵略的加剧，对中国边疆民族地区的影响日深，晚清时期已经产生的边疆危机，在民国建立后并未得到根本解决，反而进一步激化，外蒙与西藏问题尤为突出。

（一）对外蒙问题之因应

由于历史原因，蒙古在清朝时已经分为外蒙和内蒙两部分。晚清时期，清政府在外蒙的统治地位因种种原因日渐削弱，而在俄国的挑唆下，外蒙上层势力的离心倾向加剧。随着时局变化，辛亥革命爆发后，外蒙在俄国的支持下，终于1911年12月1日由哲布尊丹巴等宣布“独立”；12月28日，哲布尊丹巴宣布即皇帝位，称“多人公举之日光皇帝”，宣布建立“大蒙古国”，年号“共戴”；继而武力占领科布多城，“独立”扩大到整个外蒙。同时，俄国还企图制造呼伦贝尔“独立”。1911年10月，由俄国驻海拉尔领事策动，在当地召开了各蒙古首领大会，会上向当时的清政府提出了多项有损中国主权的条件。1912年1月，在俄国出兵帮助外蒙军队攻占海拉尔后，呼伦贝尔宣布“独立”。紧接着在2月，俄国又配合叛乱分子攻占满洲里。1912年1月，俄国外交部公然无视中国对外蒙拥有主权的事实，发表声明要求中国不在外蒙设立行政机构，也不能驻兵，干预中国内政。

对于外蒙的局势，当时的北京政府面临着和、战两难的困境。对内而言，国内社会舆论的强烈反对，政府当局不能置外蒙“独立”而不顾；对国际而言，新成立的中华民国急待列强的承认，而外蒙地处偏远，且自身实力不济，难以采取强硬立场。当政的袁世凯曾试图通过与外蒙当政者直接谈判以解决问题，两次致电哲布尊丹巴，表示双方应“竭诚相待，无不可以商確，何必劳人干涉，致失主权”，②《库伦风云大事记》，载《震旦》，1913（2）。但外蒙亲俄势力并未接受其谈判建议。袁世凯也曾准备出兵外蒙，但遭到俄国干预，无果而终。俄国的强硬态度迫使袁世凯一方面通过外交部声明对蒙、藏等地的主权，外国无权干涉；另一方面则被迫寻求与俄国交涉以解决外蒙问题。为安抚蒙古王公，袁世凯还曾于8月19日以临时大总统令公布《蒙古待遇条例》，表示不动摇蒙古王公之原有权利，不以理藩等具有歧视性的称谓来称呼管理蒙古的行政机构，试图使蒙古王公归心。

1912年11月3日，俄国强迫外蒙签订了《俄蒙协约》及其附约《商务专条》十七款。《俄蒙协约》规定，俄国扶植外蒙自治，不准中国军队进入，不准华人来蒙地移殖，未经俄国允许，外蒙不得与他国订立任何违反本约之条约；《商务专条》给予了俄国在蒙境进出口免税、治外法权等广泛的特权。条约以自治为名，恣意破坏中国主权，遭到中国上下一致反对。中国驻俄公使刘镜人奉令向俄国声明：蒙古为中国领土，对任何外国与蒙古订立之条约，中国政府概不承认。但当时由于袁世凯为稳定形势，无更多精力与俄国从事外交斗争，只能试图通过谈判予以解决。因此，从1912年11月起，北京政府外交总长陆徵祥与俄国驻华公使库朋斯基开始了解决外蒙问题的谈判。经过多次谈判，双方于1913年5月20日达成协约草案，其主要内容为：俄国承认外蒙为中国领土之一部分，尊重中国旧有权利，不向外蒙派兵，不办殖民；中国不更动外蒙地方自治制度，允许外蒙有组织军备警察的权利，同意《俄蒙协约》给予俄国的商务利益。①何汉文：《中俄外交史》，上海：中华书局，1935，第284～285页。根据该协约草案，中国除了获得口头上的维持对外蒙之主权的虚名外，基本排除了北京政府对外蒙的实际控制权，外蒙更似属于俄国的保护国。因此，该协议草案在5月28日提交国会讨论时，国会提出了若干修改意见，国会尤其坚持外蒙军警须受中国政府节制。修改后的协议虽然在其后7月8日的众议院上通过，但7月11日却被参议院否决。此时袁世凯忙于镇压二次革命，无暇顾及外蒙问题，中俄交涉暂停。

1913年9月18日，中俄外蒙谈判重启。11月5日，中俄签字互换《中俄声明文件》，其主要内容为：俄国承认中国在外蒙之宗主权；中国承认外蒙自治；中、俄两国均在外蒙不派兵、不干涉内政、不殖民；中国声明承认俄国调处；凡关于外蒙政治、土地交涉事宜，中国政府允与俄国政府协商。②卓宏谋：《蒙古鉴》第5卷，北平：普善印刷局，1935，第11～12页。中国仅获得了有名无实的“宗主权”，而丧失了主权国家应有的权利。根据该声明，中、俄、蒙三方自1914年6月8日起在外蒙恰克图开始谈判，历时一年，于1915年6月7日签订《中俄蒙协约》，共22款，主要内容为：外蒙承认中国宗主权；中、俄承认外蒙自治，“外蒙古土地为中国领土之一部分”；外蒙无权与外国订立国际条约；哲布尊丹巴呼图克图汗名号由中华民国大总统册封，外蒙使用民国年历，兼用蒙古干支纪年；中、俄不干涉外蒙自治；《俄蒙通商章程》继续有效等。据此，时任总统的袁世凯在当天就册封哲布尊丹巴为“呼图克图汗”，1915年6月9日哲布尊丹巴活佛亦宣布取消“独立”。随后，北京政府在库伦设办事大臣公署，任命陈箓为都护使；于恰克图、科布多、乌里雅苏台设佐理专员公署，任命佐理员。中国对外蒙恢复了名义上的治权，但领土主权的根本问题并没有得到解决。

1917年，俄国十月革命爆发，新建立的苏俄政府断绝了对外蒙的经济援助，外蒙古的傀儡政权随即陷入财政危机，“自治”政府各项经费及王公活佛的生活费用均无着落。同时，逃往外蒙的白俄军队不断滋扰，苏俄军队又大兵压境。于是在1919年8月，各王公齐集库伦召开会议，随后致函中国驻库伦办事大臣陈毅，表示愿恢复前清旧制，并取消自治，还正式向北京政府递交了呈文。其时，为因应形势，北京政府也制定了相应政策，在7月18日公布了《西北筹边使官制》，任命皖系徐树铮为西北筹边使兼西北边防总司令。其后，在徐树铮等人的努力下，北洋军队陆续进入外蒙，加强了在外蒙的军事力量。

10月1日，陈毅将与外蒙古商谈多次拟订的《外蒙取消自治后中央待遇外蒙及善后条例草案》63款报到北京，北京政府在此基础上，修改形成《改订外蒙善后条例》发往库伦。10月14日，外蒙古王公、活佛向中华民国大总统呈递请愿书，请求取消“自治”及关于外蒙古“自治”的中俄蒙一切条约。11月22日，时任大总统的徐世昌颁布大总统令，表示“核阅来呈，情词恳挚”，愿“立即俯如所请”，同意外蒙取消自治之请求，而哲布尊丹巴等人原来应受之尊崇、应享之利益仍如旧制。同日，加封哲布尊丹巴“翊善辅化”名号，特任西北筹边使兼西北边防司令徐树铮为册封专使，并以西北筹边使的名义，督办外蒙古的一切事宜。③梁彩花：《北洋政府与外蒙撤治述论（1915～1919年）》，《安徽史学》，1997（4）。

但一年多后，外蒙形势再度发生巨变。1921年2月3日，俄国白匪残部5000多人在恩琴的带领下进入中国外蒙地区，打败中国军队，占领库伦，并支持哲布尊丹巴第二次宣布“独立”。在2月15日，哲布尊丹巴重登“大汗”位。其时，苏俄也支持苏赫巴托尔和乔巴山等人的活动，于3月1日在恰克图成立蒙古人民党，3月13日成立蒙古人民临时政府，还以蒙古人民临时政府的名义邀请苏俄红军前往外蒙古剿灭白匪（北京政府拒绝苏俄红军进入外蒙）。然而，由于北京政府羸弱，苏俄红军不顾反对，借帮助蒙古人民军消灭白匪的名义，于6月下旬进入外蒙，7月6日攻占库伦，赶走中国驻军，7月11日成立蒙古人民政府，以哲布尊丹巴为“大汗”，实行君主立宪政体。到1925年5月哲布尊丹巴去世后，外蒙直接宣布成为共和国。虽然苏联在1924年的《中苏解决悬案大纲》中声明“苏联政府承认外蒙为完全中华民国之一部分，及尊重在该领土内的中国之主权”，但事实上，苏联一直控制着外蒙的军政大权，此大纲也仅是一纸空文而已。

（二）对西藏问题之处理

在北疆外蒙因沙俄干预而陷入严重危机的同时，西南边疆的西藏也并不安宁，英国的侵略野心一刻也未放松。

清末时期，英国先后发动两次侵藏战争，并挑唆西藏“独立”。辛亥革命后，列强趁中国政局不稳，谋图分割在华利益，英国加快策划分裂西藏的步伐。1911年11月13日，驻藏清军发动起义，拥护共和。其时，1910年2月出走的达赖虽然仍继续停留在印度，但却积极谋求返藏重掌大权。在英国支持下，1912年4月亲英分子发动藏军驱逐了驻藏的清朝军队与官员，同时煽动民族仇杀，“声言洗汉”，并“以达赖名义通告全藏官员、喇嘛，驱赶各地汉军及汉人”。与拉萨所驻清军激战 3个月后，藏军占领了拉萨。内地在西藏的官员、商人及民众大多遭杀害。

在藏军发动战争之后，袁世凯为迎合国内舆论以巩固自身地位，于4月22日发布大总统令，声明西藏是中国领土，将按历史定制处理西藏问题；5月10日，任命前驻藏清军的川军统领钟颖为西藏办事大臣。此举遭到英国反对，并公开进行武装干预。7月30日，英国指使廓尔喀驻藏官员噶卜典出面调停驻藏中央政府军队与藏军的军事冲突，在英国压力下，钟颖与西藏叛军讲和，达成四款议和条件：川军枪弹交廓尔喀人封藏藏中，无汉、廓、藏三方人齐，不擅取；陆军全行退伍，由印度回国，其钦差、粮台、夷情各官，仍照旧驻藏；钦差可留枪30支，统领可留枪60支；汉兵出关后，所有前次兵变损失财产房屋，须照实议赔。于此，驻藏军队及官员均被迫撤离。

藏军在与驻藏清军战争的同时，1912年5月在英国的支持下，还东进挑起事端，发动川边战争，攻陷川藏边多数县城，威胁川、滇安全。对此，北京政府决定采取先剿后抚的剿抚结合的对藏策略。6月14日，电令四川都督尹昌衡率川军西进川边；另外还令云南都督蔡锷派滇军增援，自云南北进川边。同时，外交部还致函英国驻华公使，作出如下声明：西藏永为中国领土；川兵入藏平乱一切责任由中国负责；商务上利益，中英可以共享，但政治上英国不得干预；英国不得驻兵西藏，他国亦然。到8月底，川滇军队基本收复川边失陷各地，并准备向西藏进兵。此时，英国公开支持西藏地方当局，干预藏政，于8月17日正式照会中国：英政府不允许中国干预西藏内政；反对华官在藏擅夺行政权，不承认中国视西藏与内地各省平等；英国不欲允准在西藏境内存留无限华兵；以上各节先行立约，英方将承认之意施之于民国；暂时中藏经过印度之交通应视为断绝。9月6日，英国驻华公使朱尔典公然威胁外交部次长颜惠庆，如果中国不令川、滇停止进兵，英国不仅不会承认民国政府，还将以实力协助西藏独立。其时，袁世凯需要列强承认和借款，故对英国做出妥协，要求川滇军队不再前进。虽然12月23日，北京政府向英国公使发出外交照会，强调他国无权干涉中国西藏内之领土权及内政等，但事实上由于实力因素，不敢对英强硬，并不得不与英国交涉西藏问题。

北京政府试图通过军事威慑解决西藏问题的方法，因英国干预不得不中止，只好“冀以怀柔之手段，牢笼藏人”，并希望通过与西藏地方直接交涉，以和平解决西藏问题。1912年10月28日，袁世凯下令恢复被清政府开革的达赖封号；12月，袁世凯致电达赖，表示希望协商解决西藏问题；次年4月1日又加封班禅。蒙藏事务局还着手拟定《西藏待遇条例》，以笼络西藏地方政教上层。北京政府任命的护理驻藏办事长官陆兴祺和劝慰员杨芬也先后到达印度，准备入藏与达赖交涉。西藏地方当局也一度有过和解的表示，在1912年底，达赖先后通过钟颖及袁大化向北京政府提出五项条件，还写信给蒙藏事务局总裁贡桑诺尔布，表示愿意“妥商”西藏事务。但因英国从中作梗，达赖很快反复，北京政府无法与其直接协商。

西藏问题本系中国内政，但由于英国企图分裂西藏，故不断干预，导致西藏问题越趋复杂。英国对藏图谋在于“名义上仍可保留在中国宗主权下的自治邦地位，但在实际上应使它处于绝对依赖印度政府的地位，而且还应该成立一个有效机构，以便把中国和俄国都排挤出去”。为达到此目标，英国政府故意制造出西藏问题，借此名义要求与中国谈判。在英国压力下，北京政府于1913年3月27日同意就西藏问题进行双边谈判。而后，英国提出西藏作为独立方参与中英谈判，北京政府被迫屈从。10月13日，中、英、藏三方会议在印度西姆拉举行，中国西藏宣抚使陈贻范、英印政府外交大臣麦克马洪、西藏地方当局首席噶伦伦青夏札代表三方出席会议。西藏在谈判中提出要求独立，并划出青海和四川西部大片地区归并西藏，遭到中国代表强烈反对，表示西藏为中国领土之一部分，西藏之外交与军事均应服从于中国中央政府。英国虽然表示调停，但实际上却是支持西藏，双方立足点根本不同，谈判自然无法达成协议。而中英就西藏问题进行谈判时，中俄也就外蒙问题在谈判，并签订了《中俄声明文件》，这反而提醒了英国。1914年2月17日，麦克马洪在就中、藏双方的提案提出审查意见时，提出将西藏划分为内藏和外藏的计划，其要点是“承认外西藏业已成立的自治权，而中国于内西藏仍有若干权利”。3月11日，麦克马洪正式提出英国所谓的《调停约稿十一条》，主要内容是: 中国对西藏拥有宗主权并承认外西藏有自治权，所有外藏内政由拉萨政府掌理，中国不改西藏为行省，西藏不有代表于中国议院或类似之团体；中国于西藏不派军队，不驻文武官员，并不办殖民之事；英藏议订新通商章程，废除1908年的中英通商章程；英国商务委员可于必要时随时带卫队前往拉萨等。按照该“调停约稿”内容，中国仅拥有对西藏名义上的宗主权，西藏可以行使自治权，但实际为英国所控制；并且约稿还将青海的大部分及四川西部均划入西藏界内，其中再划为内藏与外藏，即使外藏亦包括青海及川边的部分地区。北京政府此时因有外蒙谈判的前例，并有求于英国，故对前项要求并未表示太多异议，但对划界问题却不敢轻易答应。

西藏与外蒙问题，均是由于西方列强为满足自身利益需要，利用两地特殊的历史与地理环境因素而挑起的。然而，因为外蒙没有驻扎中国军队，当时的内外环境又使进兵几无可能，无军事力量之支撑，北京政府在无可奈何中只有接受沙俄的条件。不过，西藏由于民初川、滇西征的军事行动，中国在藏边保持了一定的军事力量，英方所划的内藏区域，相当一部分仍有中国驻军，即使有英国支持的藏军也无力占领这些地区，北京政府于理、于势也不可能将这些地区拱手相送。因此，英国所提的调停草稿北京政府自然无法应允。

为诱使中国同意约稿，麦克马洪抄袭沙俄故伎，以增加“承认西藏为中国领土之一部分”为附加条件，企图诱惑中国同意英国提出的西藏划界方案。4月27日，英方再次提出修正案，除在界务问题上作了少许让步外，文字基本照旧，并威胁中国代表在此修正案上签字，声称若“不于今日画行，……即与西藏订约，不再与贵员商议”，中国代表陈贻范被迫草签该约。但陈氏随即声明：“画行与签押，当截然分为两事，签押一层，必须奉有训令而后可。” 4月28日，中国政府接获陈贻范草签的报告后，立即去电声明：“执事受迫画行，政府不能承认，应即声明取消。”29日又通知中国驻英公使刘玉麟：“陈使为势所迫，以个人不正式之画行，本政府不能承认。仍希根据前电，向英政府交涉，请其电英员按照中政府业经让步办法，接续磋议为要。”由于北京政府拒绝承认，6月25日，朱尔典照会中国政府，再一次威胁中国：“除非该协约于本月底前签字，本政府将自由地单独与西藏签约”，中方将损失三方协约中包括宗主权等的权益。中国政府仍坚持不做出让步。在此情况下，7月3日，英国代表只能与西藏代表私行签订了所谓《西姆拉条约》。《西姆拉条约》正文共十一条，内容基本与3月11日的英国“调停约稿”相同。对此，陈贻范当时即严正声明：“凡英藏本日或他日所签之约，或类似之文件，中国政府一概不能承认。”7月6日，中国政府又向英驻华公使朱尔典，并通过中国驻英公使刘玉麟向英国政府表示了同样的立场。《西姆拉条约》虽由英藏双方签署，但西藏系中国地方，无权与他国订约，而中国政府从来也没有承认，因此这一条约完全是非法的，对中国没有任何约束力。在7月3日，英、藏还签订了包括英国可以在西藏全境租赁土地、兴修建筑、自由贸易等新的通商章程十一条，其根据是非法的《西姆拉条约》，因而同样是没有法律效力的。在交涉过程中，北京政府拒绝承认《西姆拉条约》，严守国家主权立场，终使英国无计可施。

随着英国加紧对西藏的控制，西藏包括达赖在内的一些上层人物对英国的侵略企图也有所觉悟，达赖本人也希望摆脱英国的控制，开始主张加强与中央的关系。对此，1924年，英国曾支持亲英的擦戎举行政变，阴谋夺取达赖权力，但未能实现，反而促进达赖向中央靠拢。

四、结语

中国边疆民族地区地域辽阔、地形复杂、民族众多，而边疆民族地区关涉的相关问题并非始于近代，古已有之。但近代西方侵略势力的入侵，加剧了中国边疆问题的复杂性，晚清以来的历届中央政府面临着既要促进边疆民族地区社会发展，又要维护国家领土完整的艰巨任务。晚清中央政府已经开始调整其治边政策，逐渐改变了中前期的“羁縻之治”的治边模式，借“清末新政”之机，推行边疆与内地一体化的政策，以整合中央与边疆民族地区的关系，加强对边疆民族地区的直接控制。由于得不到边疆民族地区地方政治势力的拥护等多方面的原因，激化了中央与地方的矛盾，一体化政策难以贯彻并最终流产，同时旧有的“羁縻之治”模式也陷入瘫痪，中央政府与边疆地方的关系日渐疏离。①此处“一体化”政策主要指在新疆、东三省等设省施政，并开始直接介入蒙古地区的政治、经济、教育文化事业，在内蒙古逐步设立了州、府、县。冯建勇：《辛亥革命与近代中国边疆政治变迁研究——民族国家构筑视野下的蒙藏新边疆地区》，中国社会科学院博士论文2008年，第193、第195页。这一态势一直延续到民国时期。

中华民国的成立，标志着在中国历史上超稳定的中央集权专制王朝政治结构的终结，民主政治体制建设则正式开始，与之相伴的是地方主义兴起，由于民国中央政治权威衰微与中央政府的频繁更替，造成了地方实力派的急剧扩张，形成挑战中央权威的局面，边疆民族地区尤为突出。边疆民族地区地方政权结构传统性质明显，这与具有近代西方民主共和政体性质的中央政府之间存在政权性质上的错位，加以外部势力渗透方面的原因，原本维系传统藩属或朝贡关系的政治忠诚逐渐淡化，由此加剧了边疆地区的危机。②关凯：《中国近代国家转型中的民族政治》，陈理等主编：《中国近代边疆民族问题研究》，北京：中央民族大学出版社，2008，第14页。正如有西方学者所言：“当清朝覆灭时，军阀当道所造成的领土分割，在政治上威胁着中国统一和纲纪的存在；在更深远的意义上，它还使伦理与政治分离。”③[美]吉尔伯特·罗曼兹主编：《中国的现代化》（中译本），南京：江苏人民出版社，2003，第232页。此处的伦理与政治分离，一定程度上就是指包括边疆民族地区在内的地方实力派对中央政府的忠诚度淡化，这种现象贯穿于民国始终。边疆民族地区离心倾向的加剧，严重影响着近代中国民族国家的构建历程。在这样的历史场景中，北京政府对边疆民族地区的治理内容错综复杂，对其之具体评价须审慎、客观。

中华民国成立伊始，即呈现出摆脱了王朝国家“对于边疆意存漠视，以为有其地不足以王，得其民不足以霸”①邓珠娜姆：《中国边疆之路》，出版社、出版时间不详，第5页。从内容看系民国时出版物。思维的景象，逐步认识到边疆民族地区对于国家的重要意义，对边疆民族地区的相关问题表示了很大关注。孙中山在《临时大总统就职宣言》中宣告的“民族之统一”、“领土之统一”，《中华民国临时宪法》中规定的22行省及西藏、内外蒙古、青海为中华民国领土的表述，均表明边疆民族地区是国家领土的重要组成部分。

在中华民国成立的初期，南北统一，清末以来纷扰的政局似乎即将走向正轨，中华民族的复兴大业似乎已经展现。然而，此种想法仅是国民们的一厢情愿，历史进程的演进十分复杂，并非人们所设想的那样简单。民国建立，共和政体得到确立，由于支撑条件的不完备，中国的政治格局很快就陷入了动荡之中。袁世凯执政时期，北京政府还能维持着表面的统一中央政府，然而通过政治权谋与军事实力而接任临时大总统的袁世凯在被选举为北京政府的正式大总统后，谋求个人专制统治，这与孙中山领导的革命派所长期奋斗的民主政治目标背道而驰，双方矛盾日形尖锐，“二次革命”爆发；其后，袁世凯进一步加紧独裁步伐，废弃共和而改行帝制，导致护国战争发生。而袁氏死后，北洋军阀集团内部分裂，地方实力派割据林立，中央政府更迭频繁，这一时期的政治景象正如有学者所论：北京的政治难以长久为多个派系所共享，“实力优厚者总是想着独占中央政权，或武力或‘和平’地实现自己的‘统一’大业；而实力不及者则忙于合纵连横，既抵御实力优厚者的压力，又可觅机壮大自己的力量，实现有朝一日争霸中央的‘理想’”。②汪朝光：《中华民国史·前言》第4卷，北京：中华书局，2011，第1页。在这样的政治场景中，政治家及军事实力派们所关心的问题是如何维持并巩固自己的势力，对关涉边疆民族地区相关问题的处理，并无宏远规划或预案。对民国初年边疆民族地区中危机最突出的外蒙和西藏问题，北京政府都是在问题发生后才对具体问题进行因应，并未提出一个设计解决该问题的宏观框架或处理边疆民族地区相关问题的指导性原则，遑论预防方案了。当然，在当时的历史条件下，北京政府中央权威失落，国家政权建设更集中于中央权威的重塑，显然难以完成这一重任。然而，北京政府的这一历程，其相关的历史经验与教训，却值得深入反思。

Research on the Governance of Frontier Minority Areas by the Beijing Government during the Republic of China Period

Duan Jin-sheng

After the establishment of Nanjing provisional government, Sun Yat-sen was elected as the interim president, however, with the end of the north – south peace negotiation, Yuan Shikaisoon took over the president’s position of the interim government and made Beijing the capital city, which means the reign of the northern warlords group began. At that time, although the domestic political forces weredeeply involved in fighting and mutual compromise, Britain, Russia, Japan and other countries’convert on Outer Mongolia and Tibet caused the crisisofthe border areas. In this scenario, the Beijing government had to express concern about the border ethnic issues. The relevant laws enacted in the Beijing government period ref l ected the thought of equality between border areas and the inland.The Mongolian Tibetan af f airs bureau was also established to manage the specif i c af f airs of the frontier ethnic areas. The Beijing government also organized the research on frontier ethnic areas such as Mongolia

and Tibet, set up publications,propagandized republicanism, and made efforts to develop the cultural education,transportation, economy and so on. These measures were indispensable to the preservation of the territorial integrity.However, inf l uenced by the objective factors such as the political chaos in Beijing, the Beijing government proved lack a clear and far-sighted plan for the governance of the frontier minority areas.

Beijing government; the frontier minority areas; governance during the Republic of China Period

国家社科基金青年项目“南京国民政府与滇川黔地方关系研究”（14CZS055）；云南省民族文化研究院招标项目“边疆民族与国家构建：近代民族国家视域下的西南边疆民族研究”（2016YB08）。

段金生，云南民族大学人文学院教授，主要从事边疆民族史研究。（昆明， 650030）

（责任编辑：黄志辉）