萨托利自由主义民主观评析

赵津津

摘 要：萨托利的自由主义民主理论基于对自由的崇尚和对民主的不信任，他追求民主的真谛，始于对法西斯主义专制独裁的反思，对意大利民主政治的理论与实践的关注，以及解除民主理论危机的自觉。萨托利把经验理论和规范理论融入对民主的思考，认为民主是“有限多数”原则下的间接民主，是多数人被统治的精英民主，政治自由是民主的重要保障。萨托利澄清了民主思想的混乱，恢复并确立了自由主义民主在当今民主理论中的主流地位，但他的民主理论也有不可克服的局限，因而应当在间接民主与直接民主、精英决策与民众参与、自由价值与平等价值之间寻求新的平衡点，赋予民主一种动态含义。

关键词：萨托利；自由主义；间接民主；精英民主

中图分类号：D081 文献标识码：A 文章编号：1673-2596（2017）03-0019-05

19世纪末20世纪初，传统民主主义受到帝国主义时代政治现实的挑战，在反民主主义思潮和现代民主主义思潮的夹击下走向终结，现代民主主义迎来了它的新时代，通过重新解释“民主”这一概念来弥合现实与理论之间的裂缝，实现对传统民主主义的超越。现代民主主义有前后期之分，以第二次世界大战为分界点，二战后的民主主义思潮抛弃了“民主是多数人的统治”这一观点，承认“民主是少数人的统治”这一既定事实，涌现出许多理论。其中，萨托利“被统治的民主论”是20世纪西方自由主义民主理论的重要代表，萨托利的理论基于对自由的崇尚和对民主的不信任，通过对民主概念的澄清和自由民主理论的梳理而产生。

一、萨托利自由主义民主理论缘起

萨托利生活的时代成就了他的自由主义民主理论的诞生。萨托利追求民主的真谛，始于对法西斯主义专制独裁的反思，对意大利民主政治的理论与实践的关注，以及解除民主理论危机的自觉，所以这些都引发了萨托利对自由多一点还是民主多一点的思考，并推动自由与民主的结合。

（一）对法西斯主义独裁统治的丑恶本性的痛恨

萨托利生于二战前，经历过法西斯主义和纳粹分子的高压统治，对极权主义表现出的反民主实质深恶痛绝，苦苦思索民主的真正内涵，萨托利由于早年见证了这类假民主之名的专制独裁，因而对民主的态度十分审慎，对追求自由的愿望格外强烈。早年的经历使萨托利终生关注“民主”议题——一种“稳固的而非标榜先进的”民主，他认为，独裁制度普遍确立起一党集权的专制结构，使国家统治人民的权力不受约束和限制，这是民主制所不能容忍的，民主是一人独裁的准确的对立面，“它信守谁也不能自封为统治者、谁也不能以个人名义不可改变地掌握权力这一原则”。{1}

（二）对意大利民主政治的理论与实践的密切关注

二战后，意大利在动荡不稳的政局中艰难地发展民主政治，萨托利出于对意大利前途和命运的关切，思考意大利如何实现民主政治的现代化，如何调试价值民主与事实民主的关系等问题，成为意大利政治学研究的领军人物，曾经深入研究了意大利议会组织机构和实践活动，从制度建构层面推动民主的发展，他对政党的权力制约、选举制度和议会体制的创造性研究，对政府寻求自治发展之路产生重大影响。

（三）对狂热的政治参与和混乱的民主观的清理和批判

二战后，以苏联为首的社会主义民主政治实践，随着革命形势的不断高涨在许多国家顺利推行，世界各国共产党的力量日益增强，欧美多国内部也兴起了学生抗议活动、黑人民权运动以及女权主义等社会运动，它们很大程度上削弱了支持西方民主制度的社会力量，社会上对民主的种种错误理解导致了民主观的混乱，导致了政治活动的膨胀以及政府权威的下降，民主理论遭受重大危机，自由主义民主在这一危机中难以发出有力的声音。由于深受美国式自由主义民主的熏陶和影响，萨托利对此十分担忧，为了应对民主理论面临的危机和挑战，结束民主观念的混乱状态，萨托利花了二十几年时间从事民主理论的清理性工作，探讨政治民主、政治参与的价值问题，系统阐述了自由主义民主理论，恢复并重建自由主义民主在民主理论中的主流地位。

二、萨托利自由主义民主理论的主要观点

在自由主义民主理论形成过程中，萨托利区分了民主理论需要涉及的事实层面和价值层面，也就是区分了民主的经验理论和规范理论，论证了民主理论在事实层面与价值层面的统一。只有对“民主是什么”以及“民主不是什么”同“民主应是什么”以及“民主不应成为什么”做出明晰的剥离，充分认识民主在实然和应然之间的冲突与调适，才能形成对“民主能是什么”的客观认知。萨托利把经验理论和规范理论融入对民主的思考，认为民主是“有限多数”原则下的间接民主，是多数人被统治的精英民主，政治自由是民主的重要保障。

（一）民主是“有限多数”原则下的间接民主

萨托利认为，多数人统治的直接民主在现实中的破产，主要因为：

1.全民参与的直接民主必然带来民主的规模问题，进而影响直接民主的效力。尽管，“民主原则按其纯粹的和最充分的状态来说，要求‘一切权力归全体人民”，{2}由人民自我管理的自治型直接民主是实现民主的理想形式，但是，萨托利认为，“字面意义上的真正自治的直接民主，可以说只有在较小的团体——例如议会规模的团体——中才能存在。超出了议会规模，我认为最有意义的分界是可观察的直接民主与规模超出直接可观察性，即规模比可观察范围更大的直接民主之间的分界”，{3}可以说，直接民主的效力随着它规模的增大而降低，其规模越大，民主就越是无效且不可行，而“有限多数”原则下的间接民主，即代议制民主，可以把民主限制在可观察的规模范围内，既代表多数人的利益，也表达了少数人的诉求，能有效吸收全体社会成员的广泛共识，使大范围的民主变得可能。

2.在现代社会实行直接民主，意味着政治决策的高成本和低效率，导致政治威权的贬值。理想的政治决策要求实现决策成本最小化，使决策团体之外的政策接受者的风险降到最低，但是，直接民主式的全体决策方式，要综合各方分歧的意见成为全民认可的方案，不仅耗费成本巨大，周期長，效率低下，在实践中更是难以操作，而且易导致零和政治以及无效决策的产生，而“有限多数”原则下的间接民主集效率和效用为一体，成为最合适的决策办法，通过减少决策集团的规模，使决策成本限定在合理范围，又通过建立起决策集团内外的关联，降低了政策接纳者的风险。

3.多数人统治的直接民主可能会走向民主的反面。其中一个极端在于别有用心者对公共意志的驾驭。由于民众最关心的是与自身利益直接相关的事务，当人们进入公共生活领域，参与国家决策活动时，往往提不起热情，民众的政治冷淡态度使公共意志处于真空状态，此时，公共意志一旦被别有用心的集团所利用和引导，很可能在短时间内产生假人民之名行使的绝对权力。另一个极端在于，直接民主可能导致多数人暴政的产生，个人自由被肆意剥夺。经过直接民主，根据多数规则做出的政治决策，只是表示数量上占优势，要保证决策的正确，还必须依靠理性。

基于这些认识，萨托利认为，民主不是多数人统治的直接民主，而是“有限多数”原则下的间接民主，解决了直接民主无法应对的难题，是有助于民主理想落实和实现的制度机制，“既实现了权力属于人民，实现了投入的民主，同时又可以保障人民的利益，实现产出的民主”，{4}因为它提供了一种对权力的限制和监督的手段。此外，在萨托利看来，“有限多数”原则下的间接民主的实现，应当受到“有限少数”的权利的限制，尊重少数人的政治表达权是自由主义民主的重要特征，美国政治哲学家科恩也有明确的表述，“除非大多数与少数真正构成一个整体，否则就不可能有大多数的统治”。{5}

（二）民主是多数人被统治的精英民主

1.自由主义民主是一种基于自由权利之上，由精英代表人民统治的民主。随着政治体规模的扩大，出现了权力的名义持有者与实际行使者之间的分离，现代民主的使命就在于弥合二者的鸿沟，使作为权力的名义持有者的人民同权力的实际行使者的代表之间建立联系。对此，最行之有效的方法在于，人民通过选举获得选择统治者的机会，统治者通过竞选取得并行使做决策的权力，这就比较妥善地解决了政治的纵向结构问题，把多数的人民和少数精英结合在一起。从这一意义上讲，多数人被统治的民主正是人民自治的最佳表达。

2.现代民主只能是“被统治的民主”，它意味着统治的少数人统治着被统治的多数人，这一观点包含两层意思：首先，任何多数都没有绝对的权力，他们受到少数权利的限制；其次，多数人在推选代表、赋予少数掌权者和领导者特殊职权的过程中，关键在于有效制约作为统治者的少数精英的权力，通过监督和罢免统治精英来行使政治权力。因此，萨托利“被统治的民主”观念将民主原则从“一切权力属于人民”推演向“一切权力不属于任何人”，将“权力缩小为不充分的权力”，使无论统治的精英还是被统治的人民都不可能行使绝对权力，形成统治的少数和被统治的多数之间的权力制约效应。

（三）政治自由是民主的重要保障

在萨托利看来，自由和民主存在不可分割的内在联系。自由是民主实现的前提，民主是自由的成果，并且大大丰富了自由，使自由具有国家制度的形式，即自由主义民主通过宪政制度为免于限制的政治自由提供了解决方案。

1.自由主义民主首要的目标是自由价值，是一种在自由价值统摄之下的民主。首先，自由主义民主奉行的原则是“自由是目的，民主是手段”。萨托利认为，不以自由为目的的民主不是真正的民主，或者说，自由主义民主之外无民主，因而思考的重心要放在以自由为取向的如何统治的问题上，而不是放在以民主为取向的由谁统治的问题上，不要让民主的手段遮蔽了自由的目的，否则会导致民主的自我毁灭。其次，民主的本质是平等，在自由主义民主的框架下，自由与平等之间体现了一种程序上的先后关系，“从时间上和事实上来讲，自由应当先于平等而实现”，{6}“从自由出发，我们可以自由地走向平等；从平等出发，却无法自由地取回自由。这个行程是不可逆的，尚无人能够合理地证明如何把它颠倒过来”。{7}因而，自由是平等的充分非必要条件，没有了自由，平等就无从谈起。

2.在自由的具体形态中，政治自由是最基本的自由。政治自由是实现经济自由、思想自由等其他一切自由的必要条件，并促成其他一切自由的发展，是民主应当考虑的首要因素，正如林德布洛姆所言，“为民主而战，在历史上，就是为政治自由而战”，{8}如果没有基本的政治自由，人民缺乏限制政府权力的能力，民主就会走向其反面——专制独裁，其他一切自由也随之被吞噬。政治自由首先是一种消极的自由，即保护公民免受国家压迫，设法驯化绝对权力，它所关注的是控制权力的权力，关注权力承受者的权力。进而，政治自由还表现出积极自由的一面，“我们需要免于限制的自由，是为了能够实现行动的自由，避而不谈这一点，是忽略了要害问题”，{9}在保障了免于限制的自由和实现行动的自由的情况下，政治自由最终指向了个人的选择自由。

三、对萨托利自由主义民主理论的评价

萨托利的自由主义民主理论在《民主新论》一书中得以完备呈现，《民主新论》一经问世就得到广泛赞誉，罗伯特·A·达尔预见其在未来几十年时间里将保有持续的生命力，时至今日，它仍是民主理论研究和政治实践反思的权威力作。

（一）萨托利自由主义民主理论的重大贡献

1.对民主、自由、平等等核心术语进行了细致入微的概念分析和历史考察，对西方古代民主到近现代民主做出全面梳理，阐明了非自由主义民主的特征和实质，同形形色色的反民主理论划清界限，为民主观混乱的时代注入尖锐犀利的清晰论证，澄清了思想的混乱，对于维护现代社会个人自由、完善民主宪政制度、推动民主实践具有积极意义。

2.萨托利以传统政治理论为基础，恢复并确立了自由主义民主在当今民主理论中的主流地位，“20世纪80年代之后，即便自由主义民主还不断遭受参与民主、协商民主、新多元主义民主各方面的质疑，它的主流地位再也没有受到过动摇”，{10}萨托利甚至将这一理论推广为一种具有普世价值的政治理念，深刻影响了20世纪后期第三波民主化浪潮的进程，许多第三世界国家纷纷选择以自由主义民主为样本进行政治民主化的实践，从萨托利的思想中寻求理论支撑。

（二）萨托利自由主义民主的理论局限

當然，萨托利的自由主义民主理论有自身的局限性，各国民主实践在不断发展过程中也向这一理论提出了质疑和挑战，归根结底就是对牺牲了平等价值的自由主义民主提出质疑，以下尝试对萨托利民主理论中的间接民主、精英民主以及自由价值优先论进行批判。

首先，对萨托利间接民主的批判。

萨托利虽然承认直接民主是构成民主政体的重要因素，但它在复杂庞大的现代社会无法应对民主的规模问题，“只能导致效率低下、成本高昂和权威贬值的政治后果”，{11}也不适用于政治社会纵向分化的现代国家，在对直接民主做出正反评价之后，萨托利认为，作为人类实践经验的重要积累，间接民主是对直接民主的超越，能经得起历史的检验，应当受到充分尊重。严格意义上讲，间接民主是萨托利自由主义民主的必要条件，有限多数统治是萨托利认可的民主的唯一可行性原则，因而，自由主义民主只能采取间接民主形式。

然而，间接民主也有欠合理的地方。间接民主虽然具有既限制多数人权力、又限制少数人权力的效应，但它在多数和少数之间的纵向分权却难以实现对个人自由的完备保障。如果法律的权威被立法者的统治所替代，那么，间接民主即使出于推动宪政制度实现的目的，也同样会走向自由主义民主的反面。在这种情况下，间接民主无法保障萨托利自由主义民主的实现，选举只具备名义上的自由，代表未必忠实于自己的选民，被统治者可能丧失权力。

可以说，民主制度并不存在完美的实现形式，间接民主也不是万能的，它只是区别于直接民主的一种形式，是民主实现机制的一种，而不是唯一，它只是保证萨托利自由主义民主理论得以实现的必要非充分条件，使民主的实现变得易于操作，也更富于实践性。何况，直接民主也并非一无是处，主流民主理论应当鼓励公民主动参与的适时适量的政治活动，参与是微型民主的本质。

因此，我认为，在西方现代民主体制之下，可以采取以间接民主为主、直接民主为辅的民主实现形式，间接民主可以与参与民主实现一定程度的结合，制度层面的间接民主可以同社会意义上的参与民主共存，以维持被统治者和统治者之间平衡，使人民逐渐掌握更多主动权。

其次，對萨托利精英民主的批判。

在萨托利那里，自由主义民主对民权的强调最重要的目的是为了限制绝对权力，反对专制独裁，一旦超出这一目的，它就表现出限制民权的倾向，这是出于对清理混乱的民主观的考虑，避免产生民粹主义政权或是多数人的暴政，萨托利将自己的政治立场定位为精英民主，树立起自由主义民主的权威，这在20世纪60年代尚具有自由对民主的纠偏作用，但在今天，面对自由主义民主一统天下的局面，片面强调精英、忽视大众的做法有失妥当，因其暴露出对平等价值的忽视。

大众在政治上必然表现出无知和冷漠吗？

一方面，萨托利把人民大众描述为政治无知的动物，认为高复杂性和高技术性的政治问题，即使职业政治家都难以参透，更奈何普通大众，普通民众一涉及公共政治领域就显得毫无主见，人云亦云，他们对政治事务的判断和对公共政策的选择是不可信的，但实际上，哪一个政府或法律可以增进人民的利益，只有每个人自己有最真实的了解和深切的体会，人民首选的统治集团必定是能接地气的务实性政府，因此，人民对政治事务的这种基于真实感受的判断标准不应被否定。试想，如果萨托利一味对人民采取不信任的态度，又如何能保证愚拙的民众选出优秀的领导精英呢？当民众选出无能无德的政治决策层时，我们是听从还是反对他们的决策？我们究竟是守护着民主还是背离了民主？这确实是一个两难的抉择。

另一方面，萨托利认为，普通公民从思想到行动上都是远离政治领域的，他们对公共事务缺乏兴趣、漠不关心是常态，一个对政治参与缺乏热情的群体是不值得托付公共事务的。这一点也值得商榷。公共政治关系着人民的切身利益，人民本应当迫切希望通过数量优势从少数精英那里争取分享利益的机会，应当努力抗争，提出现有政治经济体制的解决方案，但他们宁愿选择沉默，这是对现存制度撕心裂肺的绝望。只要有适当的政治参与机制做保障，人民参与国家公共事务的热情就不会减弱，当人民感受到积极的政治参与并不会对改善现有体制有很大帮助时，大部分人会因为不参与而被边缘化，政治则朝着非自由非民主方向发展。

精英决策是否合理可靠？

萨托利认为，精英比普通民众掌握更丰富的专业知识，具备卓越的政治才智，在处理复杂而敏感的政治问题上比普通民众拥有更大的发言权，但实际上，决策精英所拥有的知识和能力也非常有限，他们只对某些领域比较精通罢了，没有哪个政治精英能对所有政治社会问题通盘考察并做出科学决策，他们的政治决策也有不合理的时候，甚至有失公允，造成有害的影响。除此之外，精英统治是否公正合理还应受到道德理性的考量，美国政治学家达尔对精英统治十分担忧，指出“如果我们把统治权力托付给统治精英，无论他们一开始多么睿智、值得信赖，过几年或者几十年之后，他们就会滥用权力”，{12}精英统治最可怕的地方莫过于此，民主精英很可能走向对立面成为暴君，基于自身利益制定政策，从而违背甚至损害公众利益。

精英统治因而陷入了一个困境：如果政治精英聪慧过人、才能出众，当他们做出不公平的决策时如何让人信服？如果承认政治精英和普通大众一样存在能力不足和道德缺陷，为什么要让少数来统治多数？正是因为精英与大众各有不足，任何一方都可能做出错误决定，才更应该将民众的广泛参与以及少数精英的科学考量相结合，形成社会总体的政治合力，制定出明智合理的政策。

第三，对萨托利自由价值优先论的批判。

萨托利自由主义民主理论最核心的观点是强调自由价值优先于平等价值。诚然，平等在民主理论中远没有重要到可以发挥前提性的基础作用，对平等的过分强调是十分有害的，那些虚假的、过剩的民主都造成了平等对自由的压制，因而，萨托利对于过分强调平等会导致对民主的背叛的担心不无道理。在市场化、私有化的资本主义竞争性社会，萨托利对自由的重视程度大大超过平等，这种自由主义倾向在《民主新论》出版后持续了近30年，它反对凯恩斯主义奉行的国家干预行为和社会主义国家的集权政治，因为他们以追求平等的名义绑架了自由，使越来越多的社会成员被排斥在政治生活之外，不可避免地加剧了国家内部和国家之间的强弱分化。

但是，萨托利在坚持自由主义民主是真正的民主的同时，却把西式的自由主义民主的价值标准视为超文化的标准，向其他国家推广开来，从根本上否定了社会主义民主的理论和制度，抛弃了民主的多元主义性质。第三世界国家民主化进程的坎坷和艰难，“深刻佐证了民主制度的建立需要相应条件的论断，没有合适的民主土壤是无法建立起高质量民主政体的”，{13}自由主义民主对第三世界国家的政治实践不完全适用。此外，在现代社会的第三波民主化进程中，萨托利自由主义民主理论在发展中国家的应用也出现了背离民主和平等的情形，对自由的过度关注也是以牺牲平等为代价的，导致了权力的膨胀，同样造成对民主的遏制。比如，许多第三世界国家的民选政府模仿西式民主，其政策导向了对自由市场的推崇和经济利益的争夺，基于平等的民主所秉承的再分配功能被大大削弱，无法回应边缘全体的社会生活保障的需求，这是自由价值无时无刻的在场及其压制平等造成的后果。自由异化成为少数强势集团为实现特定利益而爭夺的工具，对自由的价值追求越来越成为外在于人且反过来控制人的机器。

总之，萨托利自由主义民主理论是对20世纪民主危机的积极应对，重新建立起自由主义民主的主流地位，但自由主义民主这一主流理论经过30年的实践，有必要进行适当的调整，在间接民主与直接民主、精英决策与民众参与、自由价值与平等价值之间寻求新的平衡点，赋予民主一种动态含义，让民主发挥应有的积极作用。

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注 释：

{1}{2}{3}{11}乔万尼·萨托利.民主新论（上卷）[M].上海：上海人民出版社，2015.315，119，180，8.

{4}马华峰.萨托利代表制民主观念探析[J].晋中学院学报，2011，28（6）：33.

{5}卡尔·科恩.论民主[M].北京：商务印书馆，1988. 50.

{6}{7}{9}乔万尼·萨托利.民主新论（下卷）[M].上海：上海人民出版社，2015.546，593，465.

{8}查尔斯·林德布洛姆.政治与市场——世界政治·经济制度[M].上海：上海三联书店，1992.237.

{10}张飞岸.为自由民主正名的得失——萨托利“民主理论”评析[J].中共杭州市委党校，2013，（5）：34-35.

{12}罗伯特·达尔.论民主[M].北京：商务印书馆，1999.81.

{13}张树华，等.民主化悖论：冷战后世界政治的困境与教训[M].北京：中国社会科学出版社，2015.243-244.

参考文献：

〔1〕陈胜才.自由主义民主的重建及其局限：萨托利民主思想研究[M].北京：中国社会科学出版社，2013.197-202.

〔2〕马华峰.萨托利代表制民主观念探析[J].晋中学院学报，2011，28（6）：31-34.

〔3〕侯尤玲.在平等与自由之间拯救民主——萨托利论美国民主[J].云南行政学院学报，2007，（4）：7-10. （责任编辑 姜黎梅）