系统工程视角下的依法治校策略研究

于保春++孙炜

摘 要：依法治校是依法治国这一重要治国方略在高等教育中的体现。依法治校工作是一项复杂的系统工程，涉及到上上下下方方面面，关乎师生员工的切身利益，关乎人才培养质量和学科建设水平。实行依法治校，既是高校改革与发展的必然要求，也是高校提高办学水平与质量的制度保障。依法治校工作是一项复杂的系统工程，我们要转换思维，加强领导，宏观统筹，改变专门化法律工作队伍缺失的现状，设立专门法制机构，改变制度不合适宜的现状，推进制度体系建设，完善内部治理结构，推进信息公开和办事公开，夯实多元化的校内权利救济体系，由法制教育转变为法治教育，培育法治文化，以加快推动内涵建设和科学发展。

关键词：系统工程；依法治校；策略

中图分类号：G640 文献标识码：A 文章编号：1673-2596（2017）03-0157-04

大学教育作为提高国民的科技和文化素质的主要渠道，在美国、日本等西方国家都是通过法治途径规范大学管理，从而促进了社会生产力的快速发展，提高了其综合国力。同样道理，我国社会生产力的提升和综合国力的提高，也要从通过法制途径规范学校管理。实行大学管理的法制化、民主化、科学化，坚持依法治学、依法治教，把教育管理和办学活动纳入法治轨道，对于提高整个中华民族的法律意识，进而推动整个社会各个阶层、各个领域依法办事、依法行政，从而推动依法治国战略的深入实施乃至于建设社会主义和谐社会都有着大的、深远的战略意义。

法就是规矩，就是程序，它既指外部的法律、法规、规章和政策，也指学校内部的规章制度。依法治校就是让学校各项事务运行在法治轨道上，让学校管理者树立办事依法、遇事用法、难事靠法的法治思维。“依法治校”不是“以法治校”“以罚治校”，按照教育部《关于加强依法治校工作的若干意见》， 实行依法治校，“就是要严格按照教育法律的原则与规定，开展教育教学活动，尊重学生人格，维护学生合法权益，形成符合法治精神的育人环境，不断提高学校管理者、教师的法律素质，提高学校依法处理各种关系的能力。以系统工程方式推进“依法治校”，就是高校统筹规划全校的依法治校工作，按“规矩”办学，按程序治校，内涵就是法治，外延就是所有与法治有关的事项都要纳入依法治校的范畴。

一、转换思维，加强领导，宏观统筹

目前许多高校的管理仍然有计划经济的烙印，有些中层管理者担当意识不强，完成任务式的工作，缺乏主观能动性，有问题没有认真分析研究就向学校汇报，认为只要学校决策了就万事大吉。有的高校则把“依法治校”长期停留在口号上，却没有体现有具体行动上。有的高校即使重视依法治校工作，但是没有从宏观层面进行总体架构，缺乏协调机制，只是把依法治校的重心放在合同签订、招投标等具体的法律风险防控上。归根结底，就是法治精神和意识没有内化为自觉行为。

依法治校的问题是随着我国市场经济体制的确立和发展、依法治国这一基本治国方略得到确立的背景下提出的。依法治校是当前比较盛行的一种高校治校方略。全面推进依法治校工作是建设现代大学制度的重要基础，涉及学校工作的方方面面，与每一位师生的根本利益密切相关，是一项复杂的系统工程。为此，高校管理者要以全面、系统的观点看待依法治校工作，充分认识依法治校的必要性、重要性和紧迫性，把开展依法治校工作作为推进管理理念、管理体制和管理方式改革的重要契机，以系统工程的方式，完善依法治校工作的组织领导，搭建全新的法治管理平台——成立依法治校领导小组，形成依法治校的合力，全面负责、规划部署、指挥协调依法治校的各项工作，研究决定处理与依法治校工作有关的重大问题，审定学校推进依法治校规章制度，促进各级管理干部扎实树立法治意识，形成全盘布局、上下联动、统筹协调的依法治校的良好格局。

二、改变专门化法律工作队伍缺失的现状，设立专门法制机构

目前，只有北京大学、江西科技师范大学、华中科技大学、长春大学、北华大学等极少数高校设有法制工作办公室、政策法规研究室或政策法规处等专门的法制工作机构，有专门的法律工作队伍，绝大多高校则没有专门的法制工作机构和队伍。高校缺失专门的法制工作机构及队伍，极易导致在规章制度建设、经济合同管理、劳动人事管理、基础设施建设等依法治校关键环节难以有效防范风险点，更难使依法治校工作真正落地。

成立由具有法律专业知识的管理人员和专兼职律师团队组成的专门法制机构，是促进学校科学、民主、合法合规决策的重要保证；是规范学校行为、有效推进依法治校的重要手段；是完善学校管理方式、健全防范和化解矛盾纠纷机制的重要途径。也就是让专业的人做专业的事，对于全面推进依法治校、有效防范高校法律风险具有十分重要的意义。专门法制机构应成为高校常设的决策咨询机构和依法治校的具体协调和执行机构，查找全校对内对外管理工作中存在法律风险点及提出应对之策，提供给高校领导作为决策参考。法律顾问团应成为法律咨询的平台和主体，构建由擅长不同领域的专职律师和法学教师担任学校法律顾问团，形成合力，犹如构建学校法律风险“防火墙”，提供全方位无死角的法律顾问服务，对学校法律事务提出意见和建议，特别是为领导决策提供各类法律参考。

三、改变制度不合适宜的现状，推进制度体系建设

党的十八大报告明确指出“要把制度建设摆在突出位置”。现代大学制度建设必须以大学理念为始点，遵循法治之道，实施依法治校。目前，高校虽然基本建立起从大学章程到管理体制机制等相对完备的制度体系，但是并未建立起真正的现代大学制度，制度中存在很多与依法治校相背离的弊端。制度如何科学地制定，制度的内容和制定程序是否符合法，不同层级制度如何协调，制度如何融入师生员工生活，制度运行如何有效监督，依然是高校亟需解决的难题。而且，高校制度的制订者、执行者和解释者往往为一体，大多制度是出于“规范管理”需要而制订、执行与解释，这极易使制度沦为管理的“工具”。

科学完善的制度本身具有定纷止争的作用。建立与法律法规规章、经济社会发展、学校自身发展特点相适应的制度体系，是高校扎实开展“依法治校”工作的基础性工作。高校应按照稳定性与合法性、規范性与科学性、系统性与一致性、严肃性与可行性的原则，运用法治思维和法治方式审视各类制度以及制度制定原则与程序，严把起草、审查、审核、审定、签发等各个环节关，健全教学管理、学生管理、学科管理、人事管理、科研管理、资产管理、财务审计等各项制度，形成既与高等教育改革相配套衔接、又与学校内部管理协调一致的规则体系，确保制度在合理、合法基础上制定，在严格、公正的平台上运作，使其办学行为规范有序。除此之外，还要创新各项管理制度，外部法有规定的，要结合学校实际予以贯彻执行并力求有所创新或突破。外部法没有规定的，要因校制宜，体现管理对象的特性和规律，讲求管理效率和效益。例如，在制定合同管理制度时，高校应遵循统一领导、归口管理、分级负责的原则，制定合同管理办法，秉承统一指导、分类管理、规范授权、各负其责的管理方式，切实加强合作办学、科研（含技术咨询）、基建、资产管理、招投标、国际交流、劳动人事、后勤保障、房屋租赁等学校各类合同管理和法律审查，确保签订的各类合同符合法律规定，避免事后出现法律纠纷，防范法律风险，维护学校合法权益，提升教育法治工作水平。

四、完善内部治理结构

要深入贯彻落实党委领导下的校长负责制，制定贯彻“三重一大”事项决策制度，完善决策执行与监督机制，形成决策权、执行权与监督权既相互制约又相互协调的内部治理结构，大力推进学校决策的科学化、民主化、法治化。要重视学术委员会、学位评定委员会、教学指导委员会和专业技术评审与聘任委员会的建设，充分发挥教授在教育教学、学术研究和学校管理中的作用。调整合并规范学校工作领导小组、工作委员会等各类非常设机构，切实转变工作作风、提高管理效率。积极发挥教代会工会作为教职工参与学校民主管理和民主监督主渠道的作用，依法落实教职工的知情权、表达权、参与权和监督权，提高提案办理质量，积极营造师生关心学校发展、建言献策的和谐氛围。

五、推进信息公开和办事公开

实现治校的信息公开是推行依法治校工作的必然要求，实行依法治校工作，信息公开是必须的选择。高等学校要实现治校信息公开的基础是高等学校自身民主政治建设不断加强，广大教师、学生的民主意识的不断提升，另外进一步完善高等学校内部管理模式，发挥学校工会和其他社团组织的作用，为提供民主参与提供平台，为民主制度提供畅通的渠道也是非常重要的。高等学校的信息公开就是要走科学化、规范化、制度化的道路，建立健全信息公开的机构、制度，落实公开的具体措施，保证教职工、学生、社会公众对学校重大事项、重要制度的知情权。学校发展规划、资源配置、岗位聘任、干部选拔任用、专业技术职务评聘、评先评优、学术评价等工作，要按照公平公正公开的原则，广泛接受各方监督。学校面向师生提供管理或者服务的职能部门，要全面推进办事公开制度，公开办事依据、条件、要求、过程和结果，提供优质、高效、便利的服务。

六、夯实多元化的校内权利救济体系

大学以人才培养和提高教育、教学质量为中心，依法治校就是要为这个中心服务，来体现学校特色，关注师生需求。建立多元化的校内权利救济体系，依法保障师生员工的合法权益，是校内保护弱势群体利益的最后一道防线，也是依法治校的重要内容。要切实尊重和保障学生权益，成立学生申诉委员会，保障学生的人身权、财产权和受教育权不受非法侵害，保证学生在使用教育教学设施、资源、获得学业和品行评价、获得奖学金及其他奖励、资助等方面的权利得到落实。尊重和保障教职工合法权益，成立教职工申诉委员会，依据相关法律法规的规定，保障教职工享有合法权益和待遇。建立健全师生法律服务体系，成立学校法律咨询中心，构建在法治框架保障师生安全和权益的新机制。畅通师生反映诉求和沟通渠道，坚持书记校长信箱、校领导接待日、领导干部值班等制度，主动引导师生参与学校改革发展，把师生的积极性、主动性、创造性更好地激发出来，为师生营造学习开心、工作安心、生活舒心、事业顺心的良好环境。

七、由法制教育转变为法治教育，培育法治文化

目前，高校法治教育主要集中在组织学习法律法规。但是，如何让法律法规真正入心入脑，成为全体教职工的惯性思维和思考问题的逻辑起点，这是当前高校面临的一个现实问题。

依法治校需要广泛营造“尊法、学法、守法、用法”的良好氛围。要认真组织学习《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》和习近平总书记系列重要讲话精神，组织理论宣讲会、报告会等，在师生中广泛开展以“尊法、学法、守法、用法”为主要内容的法治教育活动。认真贯彻落实中宣部《关于认真学习贯彻落实党的十八届四中全会精神、深入开展法治宣传教育的意见》，加强法律宣传阵地和普法志愿者队伍建设，积极开展法治学习宣传和法律咨询服务活动，尤其要提升领导干部的法治思维能力，做好领导干部法律考试，为学校推进依法治校、依法治教创造良好的舆论氛围。除此之外，要把依法治校作为校园文化建设的有机组成部分，在法治教育中积极培育法治文化，大力弘扬社会主义法治理念和法治精神，使师生在潜移默化中感受法治精神，提高师生法律素养。法治文化是我国优秀传统文化的有机组成部分。“规章只不过是穹隆顶上的拱梁，而唯有慢慢诞生的风尚才最后构成那个穹隆顶上的不可动摇的拱心石。”只有积极培育社会主义法治文化，形成崇尚法治、信仰法治的良好风尚，才能夯实为依法治校的法治基石。

在市场经济条件下和法治建设不断推进的今天，高校不仅是一个教育实体，而且是一个社会实体、经济实体，稍有不慎就可有能被他人推上民事诉讼和行政诉讼的被告席。从系统工程的角度，总体谋划、全局考量依法治校工作是每个高校面临的紧迫任务。因此，高校需要切实将法治理念贯穿学校管理与发展中，明晰全面推进依法治校的重要性和紧迫性，主动审视学校在依法办学、依法治校实践中的差距，顺应变化、统一思想、尽早谋划，夯实依法治校工作。

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参考文献：

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（责任编辑 姜黎梅）