甘肃省农村空巢老人养老保障制度研究

张丽萍刘建宁李敏

（1.甘肃政法学院马克思主义学院甘肃兰州730070；2.兰州大学马克思主义学院甘肃兰州730070）

甘肃省农村空巢老人养老保障制度研究

张丽萍1刘建宁2李敏1

（1.甘肃政法学院马克思主义学院甘肃兰州730070；2.兰州大学马克思主义学院甘肃兰州730070）

农村空巢老人作为农村老年人群体一个较为特殊的组成部分，在我国社会结构中占相当大的比重，随着土地养老功能和家庭养老功能的逐渐减弱，全社会对农村空巢老人养老问题的关注力不断上升。本文以甘肃省农村空巢老人养老面临的困境为切入点，对农村空巢老人养老保障制度进行剖析，并提出了健全和完善甘肃省农村空巢老人养老保障制度的对策建议。

农村空巢老人养老保障制度

人口老龄化是我国当前和未来较长一段时间内的基本国情之一，它不仅是我国经济社会发展进步的重要体现，也给我国经济社会的发展带来了严峻的挑战。就我国养老现状来看，相对于城市“养老难”,农村养老更是难上加难。其中农村空巢老人这样一个特殊的老年群体的养老保障问题，在全国尤其是西北地区的引起广泛讨论。本文选择以甘肃省为研究文本，对该问题进行有益探讨。

一、加快甘肃省农村空巢老人养老保障制度的建设步伐

甘肃是全国较早进入老龄化社会的省份之一，特别是“十三五”时期，老龄化、高龄化进程加快，“未富先老”特征凸显，对政治、经济、文化和社会等诸多层面带来巨大的冲击，农村空巢家庭将会面临更加严峻的老龄化形势。随着人口老龄化和城市化进程的加快，空巢老人的数量越来越多，与城市相比，农村空巢老人属于更加弱势的群体，他们迫切需要来自各方面的关爱和支持。因此，加快发展甘肃省农村空巢老人养老保障制度已成为亟待解决的社会问题。

（一）农村老年家庭空巢化已成为一种普遍现象

家庭空巢化尤其是老年家庭空巢化已成为甘肃省特别是农村社会的一种普遍现象，也就是说，家庭空巢化不仅仅是发达城市独有的现象，而且也是近年来甘肃省正在发生的一种社会现象。工业化和城市化的发展加快了甘肃省农村老年家庭空巢化现象的产生和发展。随着改革开放和现代化建设进程的加快，东西收入差距进一步大量拉大，年轻人纷纷从乡村涌向城市，谋求更好的发展，在这一过程中也造成甘肃农村老年空巢家庭数量的急剧增长。[1]

（二）农村老年家庭空巢化引发许多社会问题

甘肃省经济的快速增长与农村老年人社会保障制度方面的缺失之间的矛盾，致使农村空巢老人在物质保障和精神抚慰等方面都面临着严重问题。这不仅对农村空巢老人的生活质量产生影响，还关系到家庭成员的发展、代际协调，反映社会的文明程度，关系社会的稳定和发展。

（三）农村空巢老人的养老问题逐渐成为严重的社会问题

作为经济欠发达的省份，甘肃省的人口老龄化问题十分严重。作为人口输出省，许多农村的青年劳动力去大城市打拼，传统的家庭养老方式遭到破坏，空巢老人的养老问题已经成为农村社会生活的主要问题。

二、甘肃省农村空巢老人养老保障发展遭遇困境

甘肃省是一个经济发展水平较低的省份，其工业化和城市化发展进程慢，农村老年家庭空巢化问题严重。[2]在农村地区的空巢老人收入来源往往相对单一，自己养老能力不足，绝大多数农村空巢老人主要依靠其他家庭成员来获得经济来源、生活照料和精神慰藉。社会主义市场经济的大力发展和人口流动的便利化对农村以家庭为单位的封闭式赡养模式产生了冲击，传统的养儿防老的观念受到挑战。甘肃省农村空巢老人养老面临的新情况、新问题倒逼农村空巢老人养老保障制度的发展。

（一）传统养老遭遇挑战

1.土地养老功能逐步削弱

甘肃省地处西北地区，经济发展水平和工业化程度与东南沿海发达地区相比存在很大差距。土地对于农民来讲，既是基本的物质生产资料同时承担着重要的社会保障功能。在现有的土地承包责任制下，农民只拥有土地使用权，土地无法自由流通，无法实现规模经营土地，再加上农产品生产成本逐年上涨，农民土地收效甚微。近年来，随着城市化进程的加快，大量土地被征用，农用耕地逐年减少，农民的土地占有量越来越少，人地矛盾突出。土地收入在农民收入中的比例降低，农民收入主要依靠青年劳动力外出打工所得。

2.家庭养老功能开始退化

在孝悌为先的儒家传统里，“父母在，不远游”的大家庭成为人们几千年来最基本的生存状态，同时也被文化和制度建构成中国社会老年人理想的家庭模式。但是，随着城市化进程的加快和城乡发展差距的拉大，越来越多的青年劳动力向城市转移以谋求更好的发展，出现了农村家庭空巢化。许多留守的老人不仅自己得不到成年子女的照料，相反，他们还要负担繁重的农活和照顾孙辈的责任。伴随着老龄化程度的逐渐加深，农村空巢老人养老保障的需求将会不断增加，传统的家庭养老模式面临挑战。

3.社会养老整体水平较低

目前，涉及农村老年人的养老保障制度，主要有“五保供养”、“最低生活保障制度”和“新农保”。但是由于甘肃省经济发展低和财政收入等方面的问题，甘肃省在农村老年人养老保障的范围和程度上有一定的局限性。最低生活保障制度存在覆盖面窄、救助资金少等问题，只有家庭所有成员的人均收入比本地区最低生活标准低的贫困居民才符合条件。农村五保对受保障人员的资格有严格的限制，只有无子女、无生活来源、无劳动能力的农村老人才具备申报条件。乡村留守老人由于有孩子而不在受保障范围之内、新农保的保障水平受很多因素的影响，不足以解决留守老人的实际生活问题。

（二）精神缺乏抚慰

农村留守老人们在负担繁重的体力劳动的同时，还要忍受对子女的思念和孤独寂寞的煎熬。老人眼中的幸福是“子孙满堂，儿孙绕膝”，可如今农村留守老人们“出门一孤影，进门一盏灯”。[3]子女对父母的精神慰藉主要包括日常生活照料和思想交流，对于农村留守老人们与儿女往往主要靠电话来沟通。部分农村留守老人的物质生活并不是很缺乏，因为缺少儿女的陪伴精神上很空虚。而甘肃省在农村文化生活方面投入相对较少，农村文化设施建设也有诸多不完善的地方，这也极大的影响了留守老人对精神生活的追求。

（三）老人侵害案件攀升，养老缺乏安全保障

近几年来，在甘肃地区针对农村留守老人的犯罪案件呈上升趋势，并且作案手段多样化、复杂化。究其原因，主要是因为青壮年劳动力的外流，弱化了农村地域犯罪的能力，特别是失能、失智老人们面对智力犯罪和暴力犯罪无招架之力；留守老人们形单影只、行动迟缓，防范意识不强，反抗能力不足，同时还很可能有一些储蓄；老人爱子心切且与子女之间信息不畅通，给犯罪分子留下可乘之机；农村居住分散，消息闭塞，便于流窜作案。除了容易被诈骗、盗窃、抢劫外，留守老人的用火用电安全隐患也很多。

三、甘肃省农村空巢老人养老保障发展遭遇困境的原因分析

近年来，甘肃省政府领导有关部门加强相关养老保障政策的制定和完善、创新老年人养老保障制度的发展路径，基本形成了包含养老服务政策体系、机构养老服务体系、居家社区养老服务体系等在内的多元化养老服务体系。省政府下发的《关于加快发展养老服务业的实施意见》，省人大常委会颁布的《甘肃省老年人权益保障条例》，省直相关部门和中央在甘单位制定相关配套政策文件30多项等都为“十三五”期间建成综合性养老服务体系、保障老年人生活做好了充分的政策支持。随着农村养老保障制度的逐步建立，包括空巢老人在内的农村老人的基本生活保障问题正借鉴善，保障水平低，远不能满足空巢老人的养老需要。

（一）覆盖面窄、水平低，发展长期滞后

由于甘肃省当前的农村最低生活保障制度和五保供养制度覆盖范围小，其保障对象仅仅局限于特定的符合条件的极少数老年人，大量需要救济的农村留守老人，尤其是失能老人由于不符合条件无法得到物质救济和保障；新型农村养老保障的保障水平低，年满60周岁的农村老人每月只有55元的养老金，不能满足被救助对象的基本物质生活；专门针对留守老人的经济保障政策暂时没有出现；由于甘肃省经济欠发达，财政收入相比东南沿海地区较少，其财政对于农村养老保障的支持力度不足且集体经济较少，村级组织对农民的养老无能为力。同时，受城乡二元结构的影响，农村空巢老人养老保障制度社会化程度低，落后于城市独居老人养老保障制度的发展。

（二）社会保障资源的分配不均

首先，在社会保障费用支出方面存在着人口和支出方面的错位，占甘肃省人口绝大多数的农民只占社会保障支出的极少部分，而占其人口少数的城镇居民却享受着远高于农民的社会保障水平。其次，社会保险的资金构成不合理。在社会养老方面，坚持以农村村民或城镇居民个人缴费为主要构成，集体和单位出资为辅助构成，国家给予政策扶持的原则。社会养老责任主要由农民或居民自己负担责任，政府和集体负担较少的社会责任。由于甘肃省经济发展速度不快、财政收入较少，城市和农村经济发展差距较大，加之农村集体经济正处于发展阶段，农民参加社会养老保险需要个人缴纳费用的绝大多数，是农民的现有的经济承载能力不能负担的，这也极大影响了其参加社会保险的热情和积极性。

（三）管理体制不健全

甘肃省各县区经济发展水平不同、财政收入存在差异，因而在农村老人养老保障方面投入的资金数目不同，使得有些地方在保障养老的经费和设施方面存在不配套的问题。此外，由于监督管理部门对资金使用监管不力，使农村养老保障资金不能专款专用，造成养老资金的滥用以至于出现截留、挪用、挤占农村老年人养老经费等消极现象，在很大程度上制约和限制了我省农村空巢老人养老保障制度的发展。

（四）法律制度不完善

在法律制度方面主要体现为，立法层次不高、立法相对分散。甘肃省在立法层次方面，仅仅出台了一些有关农村老人养老保障条例和规章，没有专门针对农村空巢老人保障方面的立法，且大多数是没有明确规定政府、社会、家庭和个人的责任，导致责任主体不清、错位甚至缺失，有些保障项目无法可依。在立法的存在形式方面，有关农村老人养老保障的条例和规章不具有系统性即没有将其归纳总结在一部法律之内。许多保障办法的制定和颁布具有明显的应急特性，不具备一般性，没有形成应对一般问题的程序性措施。

四、加快发挥农村空巢老人养老保障制度功效的的对策

（一）巩固家庭养老功能

家庭养老是我国社会传统的养老方式，养儿防老的思想在中国人民心中根深蒂固。[4]当前，随着农村社会的变迁和家庭结构的变化，家庭的养老功能逐步弱化。但是，在农村社会养老服务体系还不太健全的情况下，子女仍然是农村老人晚年生活的依靠。要从根本上解决农村空巢老人养老问题，就应该老人不再成为空巢老人，也就是让家人团聚，让家庭功能回归。在当前大批农村青壮劳动力外出务工的情况下，要缩小家庭成员之间的空间距离，只有通过引导农民工就近就业、吸引农民工返乡创业、促进农民工市民化和加快城乡一体化等方式来解决。

（二）完善社会福利制度

在如今家庭养老和土地保障功能逐渐减弱的情况下，要增加农村空巢老人的社会支持，就必须在政府主导下完善农村社会福利制度，加大对农村空巢老人的救助力度，向他们提供生活和精神方面的照料，保障其基本的物质和精神需求。主要包括：第一，完善农村最低生活保障制度，突破二元化的城乡社会发展结构，促进城市居民和农村村民享有同等的最低生活保障，力争把符合条件的农村空巢老人都纳入“低保”的范围。第二，完善新型农村社会养老保险制度，针对当前此项制度的保障水平低的问题，要着力提升保障水平，让养老保险足够农村老人养老。第三，在农村建立社会化养老机构，在政府提供资金和政策支持的前提下，通过建立养老院、敬老院、老年公寓等形式为农村空巢老人提供生活照料和精神抚慰。完善农村合作医疗制度，农村合作医疗制度还有一些不合理和不完善的地方，今后要注重提高政府出资比例，降低医疗报销门槛，简化报销程序，增加报销比例，监督药价和其他就医费用，防止医疗部门随意涨价，让农村空巢老人看得起病，买得起药，住得起院。

（三）转变政府角色

首先，政府要建立制度框架，通过推动立法机构的立法来强化农村留守老人养老保障制度的权威性。这不仅可以让社会成员更加了解制度，还赋予了农村空巢老人养老保障制度的法律意义，明确了政府、集体和个人应付的责任与义务，为农村空巢老人养老保障制度的运作和发展创造一个稳定而持续的前景。其次，由于制度转型逐渐深入，监管的难度加大，对政府的要求也越来越高，监管不力的后果越来越严重。因此，政府实施严格的监督管理，是农村空巢老人养老保障制度的健康发展的有力保证。最后，农村空巢老人养老保障制度平稳健康运转的条件是有持续、稳定的资金供应。对于甘肃省这样的经济欠发达地区，要逐步调整政府财政的支出结构，扩大对于农村空巢老人养老保障制度发展的支持力度，政府需要建立一个以税收为融资手段、覆盖所有农村空巢老人的公共养老金制度，保护每一个农村空巢老人都可以获得最基本的养老收入。

（四）发挥民间组织的作用

在现在小政府、大社会的格局中，民间组织在社会救助方面发挥着不可或缺的作用。所以，要充分发挥基金会等民间慈善组织的资源优势，积极拓宽募捐渠道，动员多方力量参与慈善活动，并使资源向农村空巢老人倾斜，通过兴办敬老院、老年公寓、老年医疗康复中心等养老机构，不断完善机构养老服务体系。甘肃省可以借鉴河北省农村空巢老人公益基金会发展的经验，结合本地实际，将基金会与学术机构联合，创新发展甘肃农村空巢老人公益基金会，调动家庭和个人多方面的力量，动员相应人力、物力和财力资源，为农村老年人的养老提供必要的支持，使其能在家中、能在自己熟悉的环境中安度晚年。加强对农村年轻人的传统孝道教育，做到弘扬、表彰先进的事迹;曝光、鞭笞那些歧视、排斥老年人的行为。政府应该鼓励和引导个人、企业投资老年产业，可以给予这些个人、企业相应的优惠政策以促进老年产业的发展。农村的基层党组织、共青团、妇联等社会组织，应该将关心空巢老人纳入其组织活动和作风建设的内容，切实开展好“五好家庭”、“敬老标兵”等模范评选活动，从而在农村里形成尊老爱老的良好氛围。

农村空巢老人是人口老龄化和社会经济发展的必然结果，甘肃省的农村空巢老人及其养老方式有着鲜明特色。我们必须正视甘肃省农村空巢老人养老保障存在的问题，从根本上和具体措施上下功夫，结合实际情况，对其如何养老进行探索，摸索出既符合甘肃省实际情况又有一定实际效果的举措，平稳解决农村空巢老人养老问题。对甘肃省空巢老人养老保障制度的研究不仅有利于甘肃省农村空巢老人养老保障的相关理论和措施更加充实和完善，而且对其他地区乃至全国农村空巢老人养老保障问题的研究具有一定的参考借鉴意义。

［1］覃国慈.社会转型期的农村留守问题研究［M］.武汉：湖北科技出版社，2014.

［2］魏静.甘肃省农村空巢老人养老保障制度研究［J］.甘肃联合大学学报.2011（3）

［3］郭爱妹，张戍凡.城乡空巢老人的生存状态与社会保障研究［M］.广州：中山大学出版社，2011.

［4］张国平.农村老年人居家养老服务体系研究［M］.北京：中国社会科学出版社，2015.

C913.7

A

1007-9106（2017）10-0082-04

*本文为甘肃省高等学校科研项目“甘肃省失能老人长期照护服务供给主体的行为逻辑与政策选择研究”（2016B-062）的阶段性研究成果。

张丽萍（1985—），女，甘肃政法学院讲师，研究方向为政治与社会现代化；刘建宁（1979—），男，兰州大学马克思主义学院在读博士，研究方向为马克思主义中国化理论；李敏（1996—），女，甘肃政法学院马克思主义学院学生。