农村土地改革法治探析

□张 静，白 锐

(1.山西警察学院，山西 太原 030021；2.山西大学商务学院，山西 太原030024)

【法学研究】

农村土地改革法治探析

□张 静1，白 锐2

(1.山西警察学院，山西 太原 030021；2.山西大学商务学院，山西 太原030024)

文章拟从当前农村土地改革的试点现状入手，深入分析农村土地改革在政策设计、现实困难中的不足，通过分析立法层面和执法层面的问题，以期解决农村土地流转中所产生的社会矛盾，使农地入市步入法治的轨道。

农地入市；宅基地制度；公共利益

2016年5月，习近平总书记强调农村土地改革的重要地位，深化农村改革的主线仍然是处理好农村土地的权属关系,放活土地经营权,推动土地经营权有序流转。笔者认为,从深改小组的讨论审议、一号文件的顶层设计到农村经营性土地入市、两权抵押贷款试点办法等细化政策落地,可以看到当前中国农村土地改革的迫切性。

一、农村土地改革概述

(一)当前土地改革试点文件

2014年12月31日，中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》。随后，全国人民代表大会常务委员会授权国务院在部分试点县(市、区)行政区域，暂时调整实施《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国担保法》中的相关法条的效力。据此，国土资源部于2015年3月提出《农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革试点实施细则》(以下简称《实施细则》)，同年6月具体实施方案得以通过。对于试点地区适用法律中暂时停止实施《中华人民共和国土地管理法》(以下简称《土地管理法》)第43条和第63条、《中华人民共和国城市房地产管理法》(以下简称《房地产管理法》)第9条，出让集体经营性建设用地的使用权，可以通过扣除增值收益调节金等方式，鼓励买方入场。暂时调整实施《土地管理法》第44条、第62条关于宅基地审批权限的规定，涉及第47条第1款至第4款、第6款等。

(二)当前改革的特点与成效

1.特点

经过两年的土地改革，笔者发现不同土地入市的困难不同。首先是旧有土地入市较多。旧地所面临的法律问题、现实中与原物权人之间的争议较少，使其法律成本较低，法律保障完善，买方市场兴起，因此，土地价格较高，但对农村经济发展没有明显的有益影响。[1]其次，城中村土地入市难度大。经过对试点地区的调查，发现城中村土地除去经济利益较高外，市场风险大、法律保障极不完善，现实中与原物权人冲突频繁，导致拆迁难，要借助公权力予以执行，这使买方往往采取观望态度。结合地区和土地用途来看，发达地区土地出让明显高于欠发达地区，商业用地明显高于工业用地的价值，尤其是发达地区的商转住，屡屡创出价格新高，这与欠发达地区土地流转滞后形成了鲜明的对比。

2016年6月8日财政部、国土资源部联合印发《农村集体经营性建设用地土地增值收益调节金征收使用管理暂行办法》。农村集体经营性建设用地入市后的土地使用权人，明确调节金分别按入市或再转让农村集体经营性建设用地土地增值收益的20%-50%征收。为了鼓励欠发达地区的土地流转，国土资源部对土地增值收益调节金固定了五档，分别是10%、12%、15%、32%、46%，目的是统筹东、中、西部和东北地区，兼顾不同地域特色发展的需求。

2.成效

通过两年的农村土地入市改革，对试点县市的农村经济起到了巨大的作用。首先，对已有的存量农地进行盘活，促进节约、集约用地。这极大地激活了农村土地资产，多渠道增加了农民收入。其次，通过对农村土地流转的实地改革，极大释放了农村土地市场的潜力，开辟了稳增长、惠民生的新途径。最终，通过对土地这一生产资料的灵活流转，带动并推动了城乡间其它生产要素的流动，为城乡进一步统筹搭建了新的平台。

二、当前土地改革工作的问题分析

(一)土地入市范围、途径及方式有待改进

对于农村土地入市流转的范围，其法律依据主要是《实施细则》中的“依规划，确定存量经营性用地”，但是在实际工作中，各地管理部门往往有不同的理解。按照一般理解应为具有生产经营性质的农村建设用地，实践中通常认为是农村集体经济组织使用乡(镇)土地，利用总体规划确定的建设用地，兴办企业或者与其它单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业、商业所使用的农村集体建设用地等。而有些土地管理部门往往理解为就是过去的乡镇企业用地，有些则理解为包括宅基地在内的非耕地的农业用地。这些不同的理解给土地规划部门出了难题，最终导致存量用地难以准确确定，土地入市的法律依据不足。

关于土地入市途径，目前改革重点关注旧地入市、调整入市和城中村整治入市，这三种方式的成本、收益差异悬殊，导致地方政府对于土地入市的热情不同。在实践中，旧地入市往往是地方政府关注的，因其法律纠纷少，社会成本低，买方对于未知风险没有顾虑，仅仅考虑其经济风险，但是旧地较少且经济价值往往偏低，实践中旧地入市往往是卖方市场，入市困难。而城中村整治入市是近年来的社会热点问题，矛盾主要集中在政府土地征收征用方面，诸如不同地区的土地价值评价标准不一，同一城市的地价悬殊，原有的征收补偿标准过低等历史问题，同时也有失地农民的生活保障等基础问题，加之全民基本生活保障制度尚不完善，导致社会矛盾突出。因为求政绩等原因，政府对这种入市途径要么畏首畏尾，要么过于积极主动。而存量土地最多的调整入市，又因为入市范围、法律规定、基础行政工作等不完善，导致调整入市在实际操作中并不多见。按照国土资源部对试点地区的调查数据显示，集体经营性建设用地存量极少，一般占当地集体在建设用地总量的10%以内，因为旧地多数已经转为国有土地。

(二)相关管理基础工作亟待加强

通过两年的改革，笔者发现土地入市中存在地籍工作不实，土地权属争议较多等情况。由于农业用地入市导致土地经济价值暴增，使多方利益主体主张权利，间接影响买方市场和土地入市。在笔者调研的部分案例中，很多纠纷的核心是土地缺乏合法产权，也不能适用诸如占有、使用权等法律制度，最终入市的土地只能是规划中的集体建设用地，村民自己的土地无法入市。调研发现，土地规划法制滞后，现有土地规划对于乡镇土地没有总体考虑，更没有村级规划。这使得村集体成为最低一级的土地交易主体，与村民、村民小组无关，也使《土地管理法》和村民自治等法律规范无法落到实处。

结合基层实践，目前农村土地入市的方式过于简单，往往是采用招标、拍卖、挂牌这种“一刀切”的方式，买方主体只能是村集体，加之村集体自身的种种问题，往往导致对于土地收益难以公平分配，我们可以借鉴上海松江的思路，或北京西红门镇2号的实际做法(北京市首宗入市地块)，使农民个体成为卖方，激发农地入市的积极性。

(三)宅基地制度亟待改革

当前土地改革中，对于宅基地入市主要从农民权益保障、有偿使用、有偿退出和下放审批权入手，做到从一户一宅向住有所居过渡，但是改革中的问题仍然很多。

1.宅基地面积、类型多样复杂，决定了全国层面的制度架构难以统一

在实践中，对于有的地方的农民在自家的宅基地上搞经营，如住房兼做厂房、仓库，旅馆等，我们应如何界定其为经营性用地和宅基地。再如有的农民在宅基地和自留地上做养殖，因部分土地没有权属证明，在征收征用中确实存在农民的土地使用权和经营权得不到补偿的情况。[2]

2.各省回迁安置的条件差异巨大，土地征收征用的社会价值大相径庭

我国各省的回迁安置条件往往因地制宜，差别很大，没有一个较为明确的标准，导致很多农村土地征收难以完成。例如安置房条件差异大，有的地区采用传统的一户一宅，但没有考虑到回迁户的其它社会需求，例如就业、上学、就医等问题；回迁地区的基础设施落后，导致被征地农民不愿意签订补偿协议；有的地区采用集中安置，虽基础设施健全，但回迁房采用高层小区集体回迁，部分农民无法适应这种城市的生活方式，也导致了部分纠纷产生。从试点地区的改革来看，各地虽然纷纷按照本地实际突破原有的回迁安置标准，但是缺乏明显的法律和政策支持，没有基本的回迁标准或是补偿标准，人治色彩浓厚，不宜于长期使用此类标准。

三、我国农村土地改革法治完善建议

(一)试点地方的成功经验借鉴

1.宅基地的成功经验

部分试点地区在开展宅基地改革之前，首先进行了基本数据调查，对当地农村各类房屋、土地的面积计算方法进行了标准化设定，并通过入户调查和邀请农民参与等多种行政调查手段，对居住房屋、院落、畜禽养殖、自留菜地等土地进行了明确分类，对每种土地所产生的经济收益进行基础评估，确保农民自身利益不受损失。同时，对于部分地区所存在的宅基地历史问题，主要通过制定宅基地有偿使用标准等方式，确定了每户宅基地的免费使用面积或者免缴费面积。例如浏阳地区就是按户160平方米为免缴面积。在基本保障大多数村民利益的情况下，对多占、多用等超面积宅基地进行费用征收，或不认可其超范围宅基地的土地权属。

2.宅基地流转的成功经验

试点地区政府对于宅基地流转纷纷放开政策，基本打破了原村集体的限制，放宽在本市或边远村符合宅基地申请条件的农户。这一做法放宽了村集体的范畴，使宅基地入市成为可能，也使宅基地有偿取得、有偿使用成为可能。同时，对于部分村民宅基地也使用了有偿退出，如宁夏利用扶贫资金等多渠道对退出部分宅基地的农民进行补偿，以保障农民基本权益。个别地方政府甚至出台政策鼓励农房抵押贷款，如《浏阳市集体土地上房屋抵押贷款办法》，政府设立贷款补偿基金，成立诸如农村土地资源、基础资源流转交易中心等中介机构，为农村生产资料流通搭建交易平台。

(二)农地改革的法治建议

对于农地试点改革的有益经验而言，农地改革的核心问题仍然没有解决，诸如什么权属的农地有偿使用，其意义何在？农民的财产中是否有农地及其经济价值？农地有偿退出的补偿标准和经费来源？宅基地抵押或农房抵押所产生的法律问题等等。[3]笔者认为，农地改革或者农村土地征收改革的核心是依法治地，只有从法制到执法、司法的全面完善，才能从根本上推动农村土地改革的顺利实施。

1.公共利益界定需要法治完善

《宪法》第10条第3款，《物权法》第42条第1款均规定征收征用土地的基本原则是为了满足社会、国家公共利益的需要。《土地管理法》第44、45条直接规定农用地转为建设用地的审批手续和审批权限，第46、47条规定了公告和补偿登记，这中间没有任何法律对于“公共利益”和公共利益认定争议的解决机制进行说明。实践中，诸如公共用地变为营利性行业用地；政府征地获取巨大价差而引发社会纠纷；或是商业组织借政府名义征地，与政府合作开发建设，其实质为赚取土地高额差价利润，而地方政府则出于政绩方面的考虑同意这种“合作”。笔者认为，立法方面要首先界定公共利益用地范围*部分学者认为立法对公共利益这个概念应有概括性的规定，应具体列举出公共利益所包括的范围：如国家重点建设项目，为公共需要已经列入国家计划的建设项目等，可以设立公共利益名录等，方便权力机关衡量。，缩小征地范围，减少对耕地和农民经济权益的侵害，可以探索制定土地征收目录，基本统一全国农业用地的用途和性质，做到依法用地。

2.土地征收程序的法治完善

在规范土地征收程序上，笔者认为有必要统一制定土地征收的法律程序，严格按照法的位阶，逐步细化征收程序。各发达国家均是从宪法至法律来明确规定征收征用必须依照正当法律程序，同时权力机关必须给予合理补偿。[4]因此，我国在征地补偿的改革中首先要完善土地征用的法制程序，应制定单行法为主其它法源性文件为辅的综合法律体系。从内容上看，如规定“两登记一公告”的具体法律责任，同时，让被征地农民有行政参与权及对征收征用的过程和目的的了解权，征收征用和被征土地的实际利用过程要在大众的监督下进行，这样才能保证消弭纠纷。

3.土地征收补偿的法治完善

笔者认为现行的《土地管理法》对农民土地的征收没有完全考虑市场原则，补偿标准的测算方法有些滞后。法条通篇列举了土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等补偿项目，但是计算基数仅是“耕地年平均产值”。调研中发现，所谓的“耕地年平均产值”，不能体现地价或是租金的市场价值，可以说是与市场价值毫无关系，往往是政府单方行为的结果，无法反映土地的实际市场价值，无法反映土地的市场供求关系，属于市场经济以外的产物。[5]同时，确定征收补偿金额仅体现了政府的单方意志，《土地管理法实施条例》并没有规定对被征收主体单方予以公告后的跟进措施，如如何有效听取被征收主体的意见；如农民对补偿标准有争议的，是否只由县级以上人民政府协调和裁决。其最关键的问题在于立法者认为基于行政行为的效力影响和公共利益高于个体利益的法益原则，此类争议的提出不停止行政主体征收行为的实施，使被征收人无事先协商的法定权利和解决问题的司法救济途径，只能唯行政机关决定是从，严重背离了公平原则。

4.健全和完善土地征收、补偿的救济

部分学者认为应当建立土地仲裁或调解机构，土地争议单一依靠司法会占用大量的司法资源，现实中导致法院效率低下，反而易产生司法不作为，导致矛盾激化。笔者认为寄希望于行政裁决和调解都是不现实的，与依法治国的本质是不相符的，原因不再赘述。笔者认为，若是涉及非行政主体与农民间或平等主体之间因征收补偿费发生的纠纷，可以适用这一组织进行调解或仲裁。若是涉及行政机关与农村集体经济组织或农民之间纠纷的，无论是征收还是补偿问题，均可采用行政诉讼程序，交由法院解决，降低行政诉讼的门槛，解决缠讼行为*从2011年至2016年8月，山西省高级人民法院审理的涉及行政征收土地的行政诉讼案件比例为13.81%，数量明显增加。群体性诉讼比例高，2011年起为60%以上，2016年达到90%，判决方式以撤销行政行为为主，但是循环诉讼较高。为降低应诉门槛，大多以行政不作为，行政信息不公开为理由，这占到整体土地行政诉讼比例的70%以上。。而非有的学者建言征收程序为行政诉讼，补偿问题为民事诉讼。

[1]白锐，张翼杰. 论公平视野下的农民养老保障权[J]. 山西省委党校学报，2016(1)：35-37.

[2]魏欣. 我国征地制度的弊端与失地农民权益保护[J]. 农村经济与科技，2016(6)：18-19.

[3]刘畅巍．论我国土地征收征用中的违宪问题[J]．法学论坛，2014(1):54-57.

[4]张诗雨．国外土地征用补偿和科学的土地管理制度[M]．北京：人民出版社，2010：213.

[5]江泽雄．浅谈我国土地征收征用制度的缺陷与完善[M]．北京:知识产权出版社，2015：107.

LegalAnalysisonRuralLandReform

ZHANG Jing1, BAI Rui2
(1.ShanxiPoliceCollege,Taiyuan030021,China;2.BusinessCollegeofShanxiUniversity,Taiyuan030024,China)

The paper started from the present situation of experimental units of rural land reform, analyzed the weakness of rural land reform in policy design and actual difficulties and some problems on legislation and law enforcement so as to solve the social contradictions in the process of rural land transfer and make the land in market merge into ruling by law. Politically, land reform could change or alleviate current social fundamental contradictions and further consolidate alliance of workers and peasants and people’s democratic dictatorship. Economically, rural land reform could provide basic service for current supply-side reform and create new economic increase point for our economic transition.

rural land in market; homestead system; public interests

2017-03-31

山西省社科联2015—2016年度重点课题“失地农民基本生活保障制度的法治完善”(SSKLZDKT2016124)

张 静(1976-)，女，山西太原人，山西警察学院治安系副教授，研究方向为治安管理研究；

白 锐(1980-)，男，山西太原人，山西大学商务学院法律系讲师，硕士，研究方向为行政执法和社会保障法研究。

D922.31

A

1671-685X(2017)03-0044-04

(责任编辑：黄长仙)