上海住房供应的合理规模与结构

文/严荣

上海住房供应的合理规模与结构

文/严荣

住房市场的波动和走势是各方关注的热点问题之一。受各种政策的刺激影响，上海的住房市场在2015年下半年之后出现了一些过热迹象，不仅交易量和交易均价都呈现出快速上涨态势，而且市场中表现出了一种“非理性”的抢购情绪，这些市场变化更加引起了对上海住房市场的关注和讨论:有观点认为,上海由于土地资源稀缺，今后可供应住房较为有限，住房价格还将持续上涨；也有观点认为,上海的住房总量已基本满足需求，随着人口结构出现调整，不需较大规模地新增住房供应；还有观点认为，上海的住房供应改革主要是要优化供应结构，尤其是要增加中小套型商品住房和租赁住房。为了推进这些讨论，本文拟结合上海住房供应的基本情况，根据公开可获得的数据和资料，对照一些国际大都市的相关指标，对相关问题作些探索性的分析。

一、上海住房供应的基本现状

供需关系是影响住房市场最重要的关系之一。住房供应包括新建住房供应和存量住房的挂牌出售。以2015年为例，该年上海新增供应商品住房面积1075万平方米，存量住房网上挂牌面积1083万平方米。在住房政策研究领域，相比住房需求，学术界对住房供应问题的共识更少。有学者提出，作为一种耐用品，住房供应不仅受到新建住房生产供应决策的影响，还与住房持有人（及其代理人）处置存量住房资源的决策有关。由于新建住房供应和存量住房出售都涉及许多因素，而且其中有些变量是相互交叉、相互影响的，因而住房供应分析较为复杂。在重点分析上海新增住房供应的能力、合理规模及结构之前，须从住房总量、人均住房状况及住宅用地现状等角度对上海存量住房的基本情况作些总括性的描述。

（一）住房总量持续增加，增速有所回落

关于上海住房总量，目前主要有两种较为全面的数据。第一种是根据第六次全国人口普查（以下简称“六普”）相关数据测算而来。“六普”资料显示，2010年上海常住人口为2301.92万人，常住人口人均住房建筑面积27.25平方米，由此可以计算出上海市的住房总量是62727.32万平方米。但是，根据“六普”的统计口径，“住房”既包括生活用房，也包括兼作生产或经营用途的房屋，比如旅馆、有人居住的小商店及小工厂等，因此，“六普”资料中的住房总量在规模上会偏大。

第二种是上海统计年鉴中的居住房屋数据。该数据由行业主管部门按照房屋建筑类型分类标准报送。根据最近的分类标准，上海的房屋建筑分为居住房屋和非居住房屋两大类。居住房屋是指土地用途为住宅用地的、用于居住的房屋，主要包括花园住宅、公寓（含职工住宅）、联列住宅、新式里弄、旧式里弄、简屋等；非居住房屋主要包括旅馆（旅游用地）、办公楼（金融保险用地、机关用地、宣传用地）、工厂（工业用地）、站场码头（交通设施用地）、仓库堆栈（仓储用地）、商场（商业、饮食用地）、学校（教育用地）、文体娱乐用地上的房屋建筑、卫生福利用地上的房屋建筑、农业建筑、公共设施用房、特种用地上的房屋建筑等。由于该分类主要对应于土地用途，有一些作为居住用途的房屋没有被纳入住房统计之中，因而其住房总量的数据在规模上会偏小。但是，考虑到该数据每年都会公布，有较强的延续性，因而在分析上海住房总量时主要采用该数据。

根据上海统计年鉴的数据，至2014年底，上海的住房总量是61094万平方米，分别相当于1980年、1990年和2000年住房总量的14倍、7倍和3倍。20世纪80年代和90年代，上海住房规模年均增速分别是10.29%和13.4%，到了21世纪的头10年，年均增速达到了15.2%。近几年来，住房增速有所回落。2011年至2014年的年均增速为3.8%。

在所有住房中，公寓（含职工住宅）规模最大，约占总量的92.36%，其次是花园住宅（2.93%）。上海目前有旧式里弄1312万平方米，约占总量的2.15%，另有简屋11万平方米（表1）。

表1 上海市居住房屋的构成情况（2014） （单位：万平方米）

2011年，住宅投资占全社会固定资产投资的比重突破了25%。住宅施工面积规模较大，2011年至2015年平均为8381.53万平方米，远高于1991年至2010年间的平均值（5676.84万平方米）。住宅竣工面积规模有所下降，2011年至2015年平均为1554.67万平方米，而1991年至2000年间的平均值为1612.48万平方米，2001年至2010年间的平均值为2242.43万平方米。

（二）人均住房建筑面积有增加，但仍低于国际大都市的平均水平

在城市快速发展的进程中，上海的常住人口从1980年的1152万人增加至2014年的2426万人，增长了111%，而同期户籍人口只增长了26%。为适应常住人口规模不断增加的形势，如前所述，住房供应的力度有所加大，因而尽管住房需求量增加了，但居住水平不降反升，这充分反映在人均住房建筑面积的变化上。

在描述上海的人均住房建筑面积变化轨迹之前，有必要对该指标的测算作些解释。根据《2014年上海市国民经济和社会发展统计公报》，至2014年末，全市城镇居民人均住房建筑面积为35.1平方米，全市常住人口总数为2425.68万人，其中，户籍常住人口1429.26万人，外来常住人口996.42万人。据此推算，如果以全市常住人口总数为基数，全市住房建筑面积约为85141.37万平方米，超过了统计年鉴中全市住房总量规模近40%。如果以全市户籍人口为基数，全市住房建筑面积约为50167.03万平方米，约为统计年鉴中全市住房总量规模的82%。可见，《2014年上海市国民经济和社会发展统计公报》中有关人均住房建筑面积的计算，既不以全部常住人口为基数，也不以全市户籍人口为基数。

为更加全面地反映上海居民居住水平的变化情况，本文的分析将主要取以全部常住人口为基数计算出来的相关数据。以全部常住人口为基数计算，上海2014年底的人均住房建筑面积是25.19平方米/人，尽管比《2014年上海市国民经济和社会发展统计公报》中的相应指标少了近10平方米，但分别是1980年、1990年和2000年的7倍、4倍和2倍。若只以户籍人口为基数计算，上海2014年的人均住房建筑面积为42.47平方米/人，比以全部常住人口为基数计算的人均住房建筑面积多出17.28平方米/人，也比《2014年上海市国民经济和社会发展统计公报》公布的相应数据多出7.37平方米/人（表2）。

表2 上海人均住房建筑面积的变化（1980-2014） （单位：平方米/人）

表3 国际大都市与上海的住房总体情况

按全部常住人口为基数计算，与国际大都市相比，上海的人均住房建筑面积偏低。2014年，美国纽约市人均住房建筑面积超过了43平方米，英国伦敦市达到35.6平方米，日本东京市接近40平方米，新加坡超过了30平方米，香港较低（15.05平方米），五个国际大都市的平均值为32.83平方米（表3）。

（三）住宅用地规模较大，但集约程度不高

至2013年，上海市的住宅用地面积是847.11平方公里，占市区面积的13.36%，占建设用地面积的29.06%，常住人口住宅用地达到35.08平方米/人。对照《上海市城市总体规划（1999-2020）》，住宅用地面积已经远远超过了当时提出的规划目标。

与六个国际大都市相比（表4），上海的住宅用地面积在绝对规模上最大，这主要与上海的市区面积和人口规模有关。从住宅用地的相对规模看，上海目前仍低于六个国际大都市的平均水平。住宅用地占市区面积的比例，伦敦最高（32.56%），香港最低（6.88%），六个国际大都市的平均值为21.06%，高于上海的相应比例。住宅用地占建设用地面积比例，东京最高（46.48%），新加坡最低（17.45%），平均为33.82%，略高于上海的相应比例。从人均住宅用地规模看，上海明显高于六个国际大都市的平均水平。伦敦的人均住宅用地面积最大（63.38平方米/人），香港最小（10.46平方米/ 人），平均水平为28.43平方米/ 人，比上海少了近7平方米/人。这反映出上海住宅用地的集约化程度不够高。

表4 国际大都市与上海的住宅用地情况

二、对上海住房供应规模的测算

对上海未来住房供应的预测，可从两个方面展开分析：一是供应极值，即在现有规划资源条件下最多能供应多少住房；二是合理供应量，即按照供需平衡原则，为了满足合理需求，需要供应多少住房。

（一）关于供应极值的研判

《上海市城市总体规划（2015-2040）纲要》提出，贯彻土地利用“总量锁定、增量递减、存量优化、流量增效、质量提高”的总体要求，按照规划建设用地总规模“负增长”要求，总量控制在3200平方公里以内。根据《城市用地分类与规划建设用地标准》（GB50137-2011），“居住用地”（包括住宅和相应服务设施的用地）占城市建设用地的比例为25%-40%。“居住用地”包括“住宅用地”和“服务设施用地”两类，前者是住宅建筑用地、住区内城市支路以下的道路、停车场及其社区附属绿化地，后者是指住区主要公共设施和服务设施用地，包括幼托、文化体育设施、商业金融、社区卫生服务站、公用设施等用地，不包括中小学用地。在管理实践中，住宅用地占居住用地的比例一般是80%。

截至2013年底，上海的现状建设用地面积是2915.56平方公里。由此可推算，在现有规划和土地资源条件下，上海市住宅用地的最大新增值是91.02平方公里。如果按照平均容积率为2计算，新增的住宅用地可以供应大约1.82亿平方米住房。不过，除了新增土地供应外，在城市更新改造过程中，还可以盘活存量住宅用地。根据城市更新的不同情境，可以估算出不同情景下的住房供应状况（表5）。

表5 上海住房供应的多情景分析

如果完全没有城市更新改造，最多可新增供应1.82亿平方米住房，全市的住房总量将在8亿平方米左右。如果对一半左右的存量住宅用地进行更新改造，一方面会减少3.06亿平方米存量住房，另一方面在更新改造后的住宅用地上可以新建8.47亿平方米住房，两者相抵，可新增供应5.41亿平方米住房，再加上新增住宅用地上可新建1.82亿平方米住房，总共可新增供应7.23亿平方米住房，全市的住房总量将超过13亿平方米。如果对所有的存量住宅用地都进行更新改造，估计可新增供应12.65亿平方米住房，全市的住房总量将接近19亿平方米。

（二）关于合理供应量的研判

参照几个国际大都市的平均水平，结合上海的人口规模、用地状况及套型面积等情况，可对上海住房的合理供应量作一些测算。

1. 按人均居住水平和人口总量测算。国际大都市的人均住房建筑面积差异较大，比如，纽约较高（43.34平方米/人），香港偏低（15.05平方米/人），前者几乎是后者的3倍。五个国际大都市（伦敦、纽约、东京、新加坡和香港）的人均住房建筑面积平均值接近33平方米/人。参照该平均水平，假设2020年上海市常住人口控制在2500万人，2040年人口总量控制在3000万人，据此对上海的住房供应规模进行测算（表6）。

表6 按人均居住水平和人口总量测算住房供应规模

假定至2020年，上海市的人均住房建筑面积与当前五个国际大都市平均水平相当（但低于《2014年上海市国民经济和社会发展统计公报》所公布的人均水平），预计全市需要8.25亿平方米住房。这意味着，在现有6.11亿平方米住房总量的基础上还需要新增2.14亿平方米住房。对照上述有关住房供应极值的研判，仅凭已有的新增住宅用地难以满足需求，大约需要对30%以上的存量住宅用地进行更新改造。

假定至2040年，上海市的人均住房建筑面积比2020年略有上升（但仅相当于《2014年上海市国民经济和社会发展统计公报》所公布的人均水平），预计全市需要10.5亿平方米住房。这意味着，在现有住房总量的基础上还需要新增4.39亿平方米住房。对照前述有关住房供应极值的研判，为了满足住房需求，大约需要对70%以上的存量住宅用地进行更新改造。

2. 按套型面积和家庭户数测算。随着经济社会的快速发展，居民对成套住房的需求会增加。国际大都市的住房套型面积差异也较大，比如，纽约较高（平均为108平方米/套），香港较低（平均为57平方米/套），前者大致是后者的2倍。五个国际大都市（伦敦、纽约、东京、新加坡和香港）的平均套型面积为85平方米左右。参照该平均水平，按照套户比（即厨卫浴齐全的成套住房套数与常住家庭户数之比）为1.1的国际经验，根据家庭小型化的发展趋势，假设2020年上海户均人口为2.6人，2040年户均人口为2.5人，据此对上海的住房供应规模进行测算（表7）。

表7 按套型面积和家庭户数测算住房供应规模

假定至2020年，上海市常住人口为2500万人，户均人口为2.6人，预计将有962万户家庭，全市大致需要9亿平方米住房，需新增近3亿平方米住房。按该测算思路，至2040年，全市需要11.22亿平方米住房，需新增供应超过5亿平方米的住房。

这种测算方法所得出的结果比按人均住房建筑面积测算结果要高，主要原因在于这是按照套户比为1.1的国际经验值进行测算的。根据《2014年上海市国民经济和社会发展统计公报》，至该年末，上海居民住宅成套率达到96.6%，这意味着，全市仍有近2100万平方米的住房是不成套的。从这个角度看，为了改善居民居住条件，套户比适当超过1也是符合上海实际情况的。

3. 按人口结构和需求类型测算。按照《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》等政策要求和城市发展的实际，上海将以产业升级调整人口存量、以功能疏解调控人口增量。在这种背景下，外来常住人口的增长速度将有所放缓，人口结构将会出现较大调整，这对住房需求测算具有较为重要的意义。参照已有相关研究，将新增住房需求分解为新增人口的住房需求、家庭小型化带来的住房需求、改善性需求、动迁安置和住房保障需求等类型，并选取相应的经验值，对新增住房需求进行测算（表8）。

表8 按人口结构和需求类型测算住房供应规模

按照相关假设和所取的相应经验值，通过测算，至2020年，每年新增市场化需求为3948万平方米，小于2015年全市住房成交量（包括新建商品住房销售量和存量住房成交量）4657万平方米，每年动迁安置和住房保障需求为850万平方米，与2015年动迁安置住房和共有产权保障住房供应量898万平方米较为接近。从上海住房供应的现状来看，市场化需求可通过购买新建商品住房和二手存量住房得以满足。根据2015年的住房成交数据，新建商品住房销售量占全部成交量的43%左右，而出售型保障性住房目前主要依靠新建方式取得，较少利用二手存量住房获得。以此推算，至2020年，对新建住房的需求量大约在1.53亿平方米（表9）。

按上述思路，假定从中长期看上海的出售型保障性住房不再只依靠新建方式获得，可以推算，至2040年，预计新增住房需求11.9亿平方米，其中新建住房需求量为5.12亿平方米左右。

4. 住房供应测算小结。由于假设前提、测算口径及方法都不相同，从不同视角对上海需供应的新建住房进行测算，其结果也有较大差异。按人均居住水平和人口总量测算的视角，由于以国际大都市的人均居住水平为标准进行平滑计算，相对较为静态；按套型面积和家庭户数测算的视角，由于对套户比和套型面积作了相对宽松的假设，因而其结果总体偏大，尤其是对近期的测算结果；按人口结构和需求类型测算的视角，由于没有考虑投资投机性需求，而且人口结构调整往往需要较长时间才能取得成效，该方法对近期的测算结果偏小。

表9 住房供应测算结果汇总 （单位：亿平方米）

平均而言，至2020年，上海合理的新增住房供应规模在2.2亿平方米左右，每年平均为3600万平方米，而到2040年，新增规模约为5亿平方米。与前面有关供应极值的分析相对应，可以初步认为，在2020年之前，上海的住房供应基本能满足全部常住人口的合理居住需求，但是在这之后，需要加大存量土地更新利用的力度，大约需要对30%的存量土地进行更新利用，才能满足上海全部常住人口到2040年的居住需求，这还是以积极调控全市人口总量为前提的，否则住房供应将会偏紧。

三、优化上海住房供应的结构

除了供应总量外，住房的供应结构对住房市场运行也具有重要影响。为了分析上海住房的供应结构问题，笔者整理了2010年至2015年“网上房地产”（http://www. fangdi.com.cn）每月公布的市场化新建商品住房网上可售面积和成交面积数据，并用当年的成交面积比例减去前一年网上可售面积比例，形成了表10。总体看来，上海住房供应的结构有待优化，尤其是在价格段分布和房型面积分布方面。

表10 上海住房成交与可售结构差额表 （单位：百分点）

1. 从区域分布来看，新建住房不断向郊区延伸。随着中心城区可用土地资源日渐稀少，上海新建住房供应主要依靠外环外的区域。2011年至2015年间，全市新建商品住房近3/4来自于外环外，而且该比重呈逐年上升态势。这一时期的成交情况与供应状况较为接近，外环外的成交面积占比约为75%，内外环间占比约为20%，内环内为5%左右。从住房成交与可售比例的差额看，外环外的成交面积占比略大于可售面积占比，而内环内的成交面积占比比可售面积占比小了3个百分点左右。

2. 从住房单价段的分布来看，中等价位的新建住房供应偏紧。从5年平均情况看，成交面积占比大于可售面积占比的是“1万元至2万元”和“2万元至3万元” 这两个单阶段的住房，“3万元以上”住房的供需比例较为接近，而“1万元以下”住房的成交面积占比一直小于可售面积占比。随着近几年全市住房成交均价不断上涨，“3万元以上”住房的可售面积占比不断上升，至2015年已接近全部可售住房面积的1/3左右，而“1万元以下”住房可售面积占比不断下降，至2015年只占全部可售住房面积的8.9%。与之相比，对“1万元以下”住房的需求下降更加明确，使得即便该单阶段住房供应占比不断减少，也仍然没有完全被消化。从2013年以来，“2万元至3万元”和“3万元以上”住房的成交占比稳步上升，在2015年，这两个单价段住房成交面积占全部成交面积的比例超过了70%，在一定程度上反映了市场需求的升级。

3. 从面积段的分布来看，中小套型住房供应偏少。从5年平均情况看，“90平方米以下”住房和“90-140平方米”住房的成交面积占比一直大于可售面积占比，而“140平方米以上”住房的成交面积占比一直小于可售面积占比，平均差额接近24个百分点。2011年至2015年间，“140平方米以上”住房的可售面积占比约为60%，这意味着全市新建商品住房供应以大套型为主，但市场上对大套型住房的有效需求明显小于供应，出现了供需匹配度较低的现象。尽管住房决策部门一直通过各种政策措施增加中小套型住房的供应，但从现有数据来看，尚未取得预期效果。与之相比，“90平方米以下”住房的可售面积占比有逐年下降之势，从2011年的16.48%降至2015年的13.3%，而成交占比一直高于可售面积，这说明小套型住房的市场需求大于供应。“90-140平方米”的中等套型住房，其成交面积占比一直保持在40%左右，但可售面积占比只有1/4左右，供应相比需求也偏少。

四、结论与政策建议

与伦敦、纽约、东京、新加坡和香港等国际大都市相比，上海的住房总量规模较大，这与上海的市区面积和人口规模是相对应的，但是按全部常住人口计算的上海人均住房建筑面积偏低，而且上海住宅用地的集约化程度不够高。通过几种方法对住房供应规模进行测算，可以初步判断，在“十三五”期间，上海的住房供应基本能满足全部常住人口的合理居住需求，但是从中长期看，仅靠现有新增资源难以满足全部常住人口的居住需求。

为了改善全市居民的人居环境，从而在更高水平上全面建成小康社会，基本建成社会主义国际大都市，从住房供应方面应重点做好以下几方面工作。

1. 稳定住宅用地供应，提高住宅用地利用效率。与其他国际大都市相比，上海的住宅用地占市区面积的比例以及占全市建设用地面积的比例都偏低，但常住人口人均住宅用地面积高于几个国际大都市的平均水平。针对这种现状，为了稳定住房供应，促进房地产市场平稳发展，一方面要稳定住宅用地供应，另一方面要大力提高住宅用地的利用效率，二者不可偏废。在控制全市建设用地总量的前提下，适当提高住宅用地所占比例，并通过提高容积率、盘活农村宅基地等方式提高用地效率。

2. 加快推进城市有机更新，挖掘城市存量空间。在既有资源和规划条件下，要满足中长期全市常住人口的居住需求，必须加大存量土地更新利用的力度。可以借鉴伦敦等国际大都市的经验，将城市更新进展情况作为城市发展的约束性指标之一。在《大伦敦规划》（Greater London Plan）中，伦敦为了突出强调存量土地资源的更新利用，将“通过存量用地转化的新增住宅用地比例”作为城市发展的控制性指标之一，并且设置了“保持新的住宅开发至少96%的用地是之前已开发土地”的规划目标。在挖掘城市存量空间方面，要注重鼓励社会力量参与城市更新、旧住房改造、盘活空置住房等，提高存量资源利用效率。

3. 适度控制人口规模，合理优化住房空间布局。从过去十多年来上海住房市场发展情况来看，前述有关外来常住人口增加幅度的估计值是偏低的，因而所测算的住房供应规模也偏低。在今后一段时期里，上海要从调整产业结构、强化城市管理、推动地区平衡发展等多方面入手，力争使人口规模增长幅度保持在可控范围之内。另外，要依托新型城镇体系，差异化引导住房的有效供应，加强住房空间布局与公共交通、就业岗位、公共服务设施的紧密协调，通过住房空间布局的优化引导人口有序进入新城和新市镇，强化产城融合。

4. 改善住房供应结构，引导合理住房消费。从上海目前的住房供应结构看，突出问题是中小套型住房供应偏少，中等价位的新建住房供应偏紧。为了有效缓解这种现状，可以从完善土地出让方式入手。鉴于目前住宅用地出让过程中采取的“价高者得”的方式往往容易抬高地价，为了完善招拍挂制度，可以积极探索“限房价、限套型、竞地价、竞配建”等有效的公开出让方式，增加中小套型和中等价位住房的有效供应，推动土地供应统筹兼顾，实现稳定市场、保证民生、促进利用、引导消费等多重目标。

（作者单位：上海市房地产科学研究院 本文转载自《上海经济研究》2016年第11期）