地方政府促进企业参与灾害治理的对策思考

孙兴玲 朱明琪

(中共山西省委党校，山西 太原 030006；国家电网中兴有限公司，北京 100761 )

【经济理论】

地方政府促进企业参与灾害治理的对策思考

孙兴玲 朱明琪

(中共山西省委党校，山西 太原 030006；国家电网中兴有限公司，北京 100761 )

灾害治理是应急管理的重要内容。在灾害已呈常态化的今天，企业已经成为灾害治理的重要组织力量。2015年10月8日，中国民政部公布了《关于支持和引导社会力量参与救灾工作的指导意见》，正式肯定了企业参与灾害救援工作的积极作用。在新的历史条件下，地方政府作为灾害治理的核心主体，要更好地发挥作用，就必须积极为促进企业参与灾害治理提供支持，要主动适应国际社会应急管理发展的新趋势，从多方面入手，激发企业和其他社会组织参与灾害治理的积极性和主动性，构建政府和企业无缝对接的灾害治理体系，形成政府、社会和市场多元共治的现代应急管理合作机制。

地方政府;企业参与灾害治理;对策

一、引言

企业参与灾害治理是现代应急管理的重要内容。在国际上尤其是欧美和日本等发达国家，私营部门特别是大型企业，普遍已经具备了较强的灾害治理意识和参与灾害治理的能力。一旦灾害发生，很多企业会及时启用应急响应机制，和政府及其他非政府组织一起快速投入到灾害救援中。例如，在美国卡特里娜飓风应对中，沃尔玛等企业就发挥了重要的救援作用。在我国，自汶川地震以来，企业已成为中国应对重大灾害不可或缺的重要组织力量。但相比发达国家，我国企业参与灾害治理的意识和能力还相对不足，很多企业参与灾害救治的活动还仅仅停留在灾后捐款捐物的层面。所以，不断提高企业自身的防灾减灾意识，有效促进我国企业积极参与灾害治理，是进一步发挥市场在资源配置中的决定作用和更好发挥政府作用的重要前提，也是激发社会活力，推进国家治理体系和治理能力现代化的关键因素。

二、制约企业有效参与灾害治理的相关因素

(一)政策法规因素

通过特定的政策法规管理社会，实现社会生活的有序和稳定是有史以来人类社会的基本特征。就风险管理而言，政府制定相关政策法规的主要目的是为了保护公共安全、保障劳动者的安全职业健康和防止灾难发生。2003年以来，中国政府从加强自身的应急管理能力建设做起，出台了突发事件应对法规及其配套规章，在防灾减灾、安全防范、灾害治理等方面已经取得了一定的成效。目前全国范围内的“一案三制”(预案、法制、体制、机制)建设基本完成，政府主导、部门协调、军地结合、全社会共同参与的应急管理工作格局已经形成。相关资料显示，目前，在山西全省现有应急管理省级总体预案1部，专项预案38部，部门预案59部，横向涵盖自然灾害、安全生产、疾病控制、环境保护等各领域，纵向已从省到市、县、乡镇、企事业单位覆盖及基层社区。但值得重视的是这些预案对企业作为重要的社会力量如何参与灾害治理没有做出具体的规定。这和全国的情况大致相同。目前我国还没有把企业灾害治理工作纳入国家应急管理体系中，虽然早在2007年，我国已经出台了《关于加强企业应急管理工作的意见》(国办发〔2007〕13号)，规定“鼓励和支持企业参与社会救援”。但目前仍然缺乏针对企业参与灾害治理的具体法律法规，更缺乏针对企业的类型和规模做出参与灾害治理的具体分类规定。对企业的要求主要体现在自我防范、自我救助和自我建设层面，比如2016年新修订的《生产安全事故应急预案管理办法》就明确规定，编制单位在编制应急预案前，应当进行事故风险评估和应急资源调查；应急预案要体现自救互救和先期处置等特点，应当包括向上级应急管理机构报告的内容、应急组织机构和人员的联系方式、应急物资储备清单等附件信息。但是，对鼓励企业作为一种社会力量和政府与其他社会组织一起共同参与灾害治理、实现社会共治的内容提及较少。

(二)经济利益因素

任何企业都是以营利为目的的经济组织。在实现自身组织目标的过程中，经济利益的平衡、企业的投入产出比是企业考虑的首要因素。追求利益最大化的动机使很多企业不愿在社会责任层面投入过多，特别是一些非生产性企业。目前灾害治理对于很多非生产性企业而言更多地体现为一种情怀。面对突如其来的灾害，大部分企业做的最多的是灾后的捐款捐物。对企业自身是否应该承担更多的社会责任基本很少涉及。在认知层面，大家更关注的是自己的物质利益。当企业的经济利益和社会利益不能兼顾时，企业首选的是经济利益。所以各级政府应该从经济发展的角度为企业提供多方面的政策支持来鼓励企业参与灾害治理，使愿意承担社会责任的企业获得一定的经济补偿等。例如，2015年山西交通运输系统针对道路运输企业常规运行与应急保障的矛盾，提出了减免货运附加费、免征运管费的优惠政策。这一政策的贯彻就有效提高了山西道路运输企业参与全省灾害治理的积极性和主动性。事实证明，政策性的经济鼓励是企业积极参与灾害治理的最好推动力。

(三)社会评价因素

社会评价是指社会各阶层民众对一个企业产品性能及美誉度的相关认知。一般意义上，衡量一个企业的标准首先是经济指标，如世界500强排名，首先是看企业对社会的经济贡献，此外，在现代社会也包括该企业的科技创新程度、税收、就业、产品服务、社会救助等多个维度。社会存在决定社会意识，特定历史阶段的社会评价在本质上是一个社会核心价值观的具体体现，反映了特定历史条件下人们的心理偏好和消费倾向。在物质产品相对丰富、工匠精神得以倡导的今天，人们对一个企业的评价既有政治、经济标准，也有文化、社会标准。抽象地讲，就是要求企业在经济利益和社会责任之间做到兼顾并举。因为在理论上，一个企业对社会的贡献不仅在于为整个社会生产力的发展做出的贡献，也取决于该企业为整个社会生产关系的进步提供的帮助以及为整个社会上层建筑的变化提供的系统支持。本课题组调研数据显示，在2016年山西某市的优秀企业家评选中，社会贡献的比重就比2014年高出9%。 因为在2014年制定各领域贡献比例时，考虑到山西当时的经济发展状况落后于全国平均水平，专家认为应该以经济贡献为导向。但随着十八届五中全会精神的学习和领会，大家普遍认为共享发展是这个时代的主题，目前应该更强调的是企业家的社会责任。当然很多企业在这方面已经做出了表率。例如，国家电网公司多年来一直秉承对用户负责的理念，主动承担国企的社会责任，连续12年在国内率先发布社会责任报告。《国家电网公司2016年社会责任报告》明确指出，要推动社会责任融入企业运营，要将社会责任融入企业战略、日常经营和管理体系。2016年，他们持续推进“国网阳光扶贫行动”，深入开展助学、助老、助残活动，累计开展志愿者服务达250万人次。总之，积极的社会评价是一种正向激励，可以极大提升一个企业的核心竞争力和美誉度，也会对特定历史时期的社会核心价值有引领作用。

三、地方政府促进企业参与灾害治理的对策建议

(一)坚持法治思维，积极制定并完善相关法律法规

如前所述，由于目前我国还没有把企业作为灾害治理的重要社会力量纳入国家应急管理体系中， 客观上影响了企业参与灾害治理的积极性，形成了一定程度的负面激励，使一些企业盲目追求经济利益而不顾自身的社会责任。中共中央、国务院《关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见》明确指出，要“坚持鼓励支持、引导规范、效率优先、自愿自助原则，研究制定和完善社会力量参与防灾减灾救灾的相关政策法规、行业标准、行为准则，搭建社会组织、志愿者等社会力量参与的协调服务平台和信息导向平台”。所以要推进我国企业积极参与灾害治理，各级地方政府就应该坚持法治思维，尽快制定并完善相关法律法规，要通过法律法规的形式，明确规定企业在参与灾害治理中的职责和义务，明确规定哪些可以做，哪些不可以做，为企业参与灾害治理划清边界。同时也要对那些不顾企业社会责任、未履行安全生产义务的企业加大处罚力度。要将灾害治理的相关法律法规贯穿于政府灾害治理活动与企业参与灾害治理的始终，使企业参与灾害治理有章可循、有法可依。此外，也应借鉴国外灾害治理的实践经验，建立和完善灾害保险制度。资料显示，目前发达国家在灾害保险方面已经有比较成功的经验，保险的种类也比较广泛，相关的法律也较为完善。我国政府也应该从这个层面入手，助推我国国有控股银行与保险公司对灾害险的制定和完善，积极开发灾害类金融产品。这样不仅可以提升企业参与灾害治理的积极性和主动性，也可以使企业在购买防灾金融理财产品中获得一定的经济收益，实现企业经济利益和社会责任在一定程度的统一。

(二)进一步简政放权，激发企业参与灾害治理的主动性

如前所述，由于我国的应急管理体制是分类管理、分级负责、条块结合、属地为主。企业自身的防灾减灾优势并没有得到有效发挥，一般处于被动应对状态。因为即使企业预测到灾害来临，企业也没有权力要求相邻的社区进行防灾准备，只能将相关信息传递给属地基层政府，基层政府再逐级上传，这样在实际工作中就有可能耽误应急响应的时机。所以健全基层政府应急管理机构建设，进一步简政放权，使防灾工作重心下沉，也是激发企业参与灾害治理主动性的重要环节。因为虽然目前我国各级政府也建立了应急办等机构，但很不健全。尤其在基层，普遍缺乏专业人才队伍，基本上处于多职责部门联合办公状态。从国际社会来看，加强基础政府的应急管理能力是现代应急管理的发展方向，比如在美国的56个州就都设有应急管理办公室，负责灾害和应急事务。我们的各级政府也应该进一步放权给基层政府，让基础政府帮助企业参与灾害治理。只有构建以基层应急部门为基础的防灾体系，才能实现灾害治理结构的扁平化，做到“横向到边，纵向到底”。同时进一步简政放权也包括适当放权给企业，使灾害来临时，企业有权利获取更多的信息资源，带领所在社区的群众做好灾害治理及救援工作。

(三)建立政府与企业无缝对接的灾害治理合作机制

政府如何为企业提供优质服务一直是学术界关注的热点问题之一。在市场经济条件下，政府的主要作用是“保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕，弥补市场失灵”。就灾害治理而言，企业和政府的关系应该是政府主导下的合作共治。在现实条件下，政府的作用首先应该是为企业参与灾害治理提供政策、资金、技术、人力资源等多方面的支持。因为目前中国各级政府作为应急管理的主体在各方面都有比较明显的优势。例如，政府是否可以设立企业专项扶持基金，为积极参与灾害治理的小微企业提供低息贷款；是否可以出台企业专门用于灾害治理的贴息贷款，帮助企业减少自由资金的投入，提升企业的自我救灾能力；是否可以借助自身的资源优势向企业派驻专门的应急管理工作人员，指导和协调企业日常的防灾减灾工作，使政府的相关管理政策和企业实现无缝对接，使企业将参与灾害治理的重点放在自身比较擅长的领域，实现企业与政府灾害治理的良性互动和优势互补，推进灾害治理主体多元化发展的进程。因为尽管中国的改革开放已经进行了近40年，但服务型政府建设的步伐仍然缓慢而艰难 ，政府公职人员中服务意识不强的比重仍然占比偏大，尤其在落后地区。

(四)创建新时期企业参与灾害治理的能力评价机制

企业是以追求利益最大化为目标的营利组织。对企业的领导者而言，在进行决策时永远要平衡灾害治理支出与收益之间的关系。所以创建新时期企业参与灾害治理的能力评价机制也是有效推进我国企业积极参与灾害治理的重要手段。在一定意义上，科学的评价机制是促进企业积极参与灾害治理的前提条件。因为任何企业要生存和发展都离不开整个社会的支持。尤其在互联网时代，社会评价本质上就是企业自身核心竞争力的重要组成部分。本课题组调查资料显示，2016年有67.9%的山西煤炭企业在员工职业培训中增加了“社会责任”的相关内容，有43.9%的山西服务类企业在年终考核评优中增加了“企业社会形象提升”贡献奖。所以，现代社会既是一个系统社会，也是一个风险社会，企业虽然是营利性组织，但也应该在力所能及的范围内承担一定的社会责任，这是新时期完善社会治理主体多元化、实现共建共享社会治理格局的重要内容。创建新时期企业参与灾害治理的能力评价机制，首先应该从科学的评价体系建设入手，应该根据目前我国企业发展的规模和技术水平，分类型分层次进行指标分解，并在实践中逐步加以完善。同时各级地方政府也应该从减灾防灾教育入手，做好新时期企业勇于承担社会责任的舆论引导工作。

总之，灾害治理工作事关人民群众生命财产安全，也事关整个社会的安全稳定，现阶段提升我国社会灾害治理工作的科学化水平，要按习近平总书记的要求，“坚持以防为主、防抗救相结合的方针，坚持常态减灾和非常态救灾相统一，全面提高全社会抵御自然灾害的综合防范能力”，要在党委领导、政府主导的前提下注重发挥企业和其他社会组织参与灾害治理的积极性，逐步实现灾害治理人人有责、安全环境全民共享的社会治理目标。

[1]中共中央宣传部.习近平总书记系列重要讲话读本(2016年版)[M].北京：学习出版社，2016.

[2]国家行政学院应急管理案例研究中心.应急管理典型案例研究报告[M].北京：社会科学文献出版社，2012.

[3]邓国胜.响应汶川：中国救灾机制分析[M].北京：北京大学出版社，2009.

[4]韩传峰，王兴广，孔静静.非常规突发事件应急决策系统动态作用机理[J].软科学，2009(8).

(责任编辑 李续智)

ThinkingonHowtoEncourageCompaniestoParticipateinDisasterControlbyLocalGovernment

SUN Xing-ling, ZHU Ming-qi

(PartySchoolofShanxiProvincialCommitteeofCPC,Taiyuan,Shanxi030006,China；StateGridZhongxingCo.,Ltd.,Beijing100761,China)

Disaster control is an important part of emergency management. Nowadays, when disaster has become normalized, corporations have become an important power for disaster control. On Oct. 8, 2015, China Ministry of Civil Affairs published Opinions on Supporting and Guiding Social Forces to Participate in Disaster Relief Work, in which the positive influence of the participation of companies was confirmed. In the new conditions, local government as the core of disaster control, in order to better play its role, must actively offer support to encourage companies to participate in disaster control, voluntarily get used to the new trend of emergency management development in international society, from several perspectives boost the pro-activity of companies and other social organizations to participate, build up the disaster control system and modern emergency management mechanism.

local government； companies to participate in disaster control； strategy

2017-02-20

2016年山西省宣传文化系统“四个一批”人才工程项目

孙兴玲(1960-),女，山西沁源人，中共山西省委党校公共管理教研部主任，教授，研究方向：政府管理；

朱明琪(1989-),女，山西原平人，现供职于国家电网中兴有限公司，研究方向：企业管理。

F272-05

A

1008-9306(2017)01-0048-04