我国雾霾治理的行政法治困境及其出路

彭凯（四川师范大学 四川 成都 610066）

我国雾霾治理的行政法治困境及其出路

彭凯（四川师范大学 四川 成都 610066）

近年来，我国面临的雾霾形势越来越严峻。雾霾治理日渐成为政府的重要任务之一，而政府对雾霾治理的优劣好坏是与法治中国建设息息相关的。然而，雾霾治理面临着诸多的行政法治困境，它们如同拦路虎一样是阻碍因素。就我国雾霾治理的行政法治困境而言，要找到根治的突破口，即转变行政观念、建立行政问责体系、坚持执法必严、加快雾霾问题治理体系化是适合我国国情、社情和民情的良性出路。

雾霾 行政法治困境 出路

一、雾霾行政法治困境探讨

我国雾霾问题的行政法治困境由来已久。我国主要的大中型城市均不同程度的出现了雾霾，而且大有扩散、持久和加剧的苗头。雾霾对公民的身心健康会带来重大负面影响，而保护公民的身心健康是政府应尽之责。为了保护公民身心健康免遭雾霾的侵害，政府必须有可以获得公民普遍认可的作为。虽然有的地方政府坚持不遗余力地治理自己辖区内的雾霾问题，但多数时候并没有触及雾霾治理的根本，仅能在一定程度上减轻雾霾所带来的负面影响。行政法治是一个综合的复杂的系统的过程需要多元化主体的积极参与和不懈努力。行政理念偏差、行政问责不力、行政执法不严、立法缺乏科学合理性以及缺乏社会公民的广泛参与是使我国陷入在“雾霾漩涡”的重要诱因。

（一）行政理念偏差

任何现代政府都必须以提供社会公共服务为重要的行政理念。根据马克思主义观点，政府的行政观念必然会影响到该国公民的切身利益、诉求和愿望的获得与表达。滞后的行政观念极有可能会给公民带来负面的后果，如可能削减公民应当享有的权利、增加不应增加的义务、造成公民权利与义务的严重不对等。目前，我国不少各级政府始终坚持唯GDP马首是瞻的行政观念，以牺牲青山绿水为代价的粗放型的经济发展模式便应运而生，“要金山银山而不要青山绿水”成为了大多数地方政府的行政观念。GDP增加多者便拥有了更大的更多的政治资本，也便更容易获得职位、级别上的晋升，最终可以圆了各级政府的主要官员的“发财致富梦”，这样极易成为一个“官本位”思想十分浓厚的社会中从事政府工作的指挥棒和风向标。为此，以牺牲环境来换取大量的经济完成指标，以出现雾霾污染来承受对GDP的渴求。粗放的经济发展模式和片面的政绩观是造成我国雾霾污染的罪魁祸首。

（二）行政问责不力

根据权力源自于权力的观点，一个有效的政府应该是一个能够治理并且善于治理的政府，从其诞生之日起就应该为公民服务，而不是过度索取、强占和限制、剥夺公民的权益。在雾霾治理过程中，出现了大量的雾霾污染该由谁来买单是我国不可避免、必须回答的前置性问题。对此问题的回答可以用“一千个读者眼中会有一千个哈姆雷特”来简单概括。我们应该用联系的发展的视野来看待上述问题。在短时间内很难做出综合的且具有说服力的回答。在此，仅从法学意境下的政府的角度来叙述造成雾霾污染的问题。例如政府没有履行大气污染防治方面的义务就应当承担相应的否定性后果。

（三）行政执法不严

在社会生活中，雾霾治理更多的任务还是需要政府来完成。因为政府掌握了社会上的大量优势资源，有足够的人力、物力和财力来进行雾霾治理这一浩大而又复杂的工程。然而，在我国雾霾治理过程中经常出现行政执法不严的情现象，例如以罚款代行政拘留、本该吊销企业营业执照的却只是暂扣等等。同时，根据责任分工，雾霾的行政执法虽然是环保部门的职能，但仅仅靠环保部门的力量显然远远不够，很多时候急需的是要得到当地政府主要领导的鼎力支持、有关执法部门的联动执法以及广大社会公民和企业的密切配合。坚持上下有效联动，严格执法以形成合力和张力，从而集中力量办大事、办好事。

二、雾霾行政法治出路探析

面对我国日益严重的雾霾污染问题，我们应充分借鉴他国的经验和吸取教训，广义上要系统地设计科学合理的制度，狭义上要全面出台可操作的措施。下面几点为行政法治层面的出路。

（一）转变行政执法观念

众所周知，观念会影响人的行为，而行政观念影响的是行政这一行使公权力并且具有法律后果的行为。我们要树立多元的行政理念。转变政府的行政观念必须从思想上抓起，必须及时、高效地树立既要地方GDP的增长也要青山绿水的行政观念，鼓励地方政府尝试和摸索绿色、生态的经济发展模式和增长方式，坚决杜绝片面的粗放型经济增长的模式，要坚定地走可持续发展的路子。其中最需要转变的一点是逐步取消片面的唯GDP的行政观念，不再让地方经济的增长和地方政府官员的升迁挂钩，这样一来地方政府就会逐渐消除以牺牲环境为代价的粗放型经济增长模式。

（二）建立行政问责机制

我国现行的法律责任体系主要包含民事法责任、行政法责任和刑事法责任。地方各级政府的雾霾治理责任主要是行政法律责任。地方政府不履行雾霾治理职责或对雾霾的治理不达标时，地方政府的主要领导应当承担的行政法上的不利后果，具体包括警告、记过、记大过、降级、撤职等。在此，着重从财政的角度来探析建立现有的政府及其工作人员的问责机制的可行性。具体而言如下：

其一，建立对不履行雾霾治理职责或治理不达标的地方政府的经济罚款制度和晋升受限制度。国家机器的正常运转离不开财政。建立对不履行雾霾治理职责或治理不达标的地方政府的经济罚款制度，有助于督促地方政府积极履行雾霾治理的行政职责，而不是不作为或者乱作为。与此同时，将雾霾治理的完成情况纳入地方政府的综合考评体系中，作为地方政府主要领导政绩考核的重要内容，坚决实行一票否决制，而一旦被否决将丧失在职位、级别上的晋升空间和渠道。

其二，建立中央政府对地方政府投资和拨款的机制。对雾霾治理有力的地方政府可以多给予投资和拨款，对不履行雾霾治理职责或对雾霾的治理不达标的地方政府可以考虑不给予投资和拨款。可以综合考虑建立中央政府和和地方政府良性的经济的互动机制，促使地方政府履行其雾霾治理的行政职责。这一点可以参考美国的具体做法，如果州充分履行了属于其的雾霾治理的职责，联邦会多一些对属于州的经济等项目的投资，反之，一旦联邦发现州没有充分履行了属于其的雾霾治理的职责时，很有可能会把本属于州的雾霾治理的行政权收归联邦所有，这一点甚至是得到了联邦法律的首肯。

（三）坚持执法必严

不论从中央层面还是地方层面，都要坚持依法严惩大量制造、扩散雾霾的企业和个人，建立对屡教不改的企业和个人的诚信档案并公诸于世，让其自身的发展受到制约和影响。强化环境执法与环境司法的有效衔接，确认政府移送涉嫌大气污染犯罪案件，规定具有可操作性的程序，明确规定行政执法机关拒不移送刑事案件和不依法接受案件移送的机关的法律责任，并加强检察机关的法律监督。在雾霾治理过程中，地方政府可以拿出一部分财政专门设立针对污染治理的专项计划，但是必须做到专款专用，防止挪作他用。 对地方政府及其环境保护主管部门与造成雾霾污染的企业、个人权钱交易、权色交易的现象要坚决依法打击，防止他们钻现有制度的空子。

三、余论——雾霾治理的体系化

我国雾霾问题治理的体系化包括法治手段和经济手段。其中，法治手段是立法、执法、守法的三位一体的，三者缺一不可，因此，立法与守法也至关重要。而经济手段是大力发展绿色经济，尽量减小减少对大气环境的污染。我国雾霾问题的治理要以坚持法治手段和经济手段并举，不可偏废。

（一）坚持科学民主的立法模式

1.保障社会公民参与和监督环境立法。我国修订后的《环境保护法》已于2015年1月1日起正式施行，修订后的《环境保护法》在环境保护基本理念、公民参与、法律责任等方面都作出了重要修改。不仅要充分发挥《环境保护法》的价值和作用，还要将《环境影响评价法》《大气污染防止法》《环境空气质量标准》《大气污染物综合排放标准》《环境保护公民参与办法》《环境保护行政处罚办法》《环境监察办法》等一批法律、法规、规章等规范性文件的价值和作用发挥到最大。

2.鼓励扶持环境公益诉讼。要适当降低环境公益诉讼的门槛，扩大环境公益诉讼的原告范围。同时在证据收集、损害鉴定、减免诉讼费用、律师法律援助等方面予以扶持，通过提起一大批环境公益诉讼，引起全社会的重视。

3.建立区域大气污染源清单和健全区域联防联控机制。明确中央政府和地方政府的雾霾治理的法定权限和责任，防止对跨地域雾霾治理的相互推诿和相互扯皮。

（二）建立全民守法及参与机制

1.确保公民广泛参与雾霾治理，明确公民参与雾霾治理的义务。让广大公民积极、主动地参与到对雾霾的治理全过程，充分发挥公民的主观能动性，从对国家有关雾霾的立法积极提出建议和意见，到全过程监督执法机关的环境执法，再到对法院审判有关雾霾的案件起到监督作用。另外，加大宣传教育，鼓励每个公民从自身做起，多使用新能源产品、拒绝购买大排量汽车、提倡低碳出行，减少机动车低速空转时间，减少燃放烟花爆竹，减少户外烧烤等。

2.增加环境守法激励机制。对遵守环境要求的守法企业给予行政奖励，进行正面宣传以提高其声誉和社会形象；对企业经营管理人员和企业职工均给予不同程度的奖励。推行环境污染责任保险，运用费率杠杆激励企业守法。

（三）大力发展绿色经济

发展地方经济在客观上要求可持续发展，要实现可持续发展就得改变传统的经济与环境二元化的经济模式。地方政府应当运用经济的机制刺激和鼓励节约资源和环境保护，把节约资源和环境保护因素作为经济过程的一个内在因素包含在经济机制之中。把经济可持续发展、生态可持续发展和社会可持续发展统筹结合起来。具体而言，要加快转变大多数地方的“高投入、高消耗、高污染、低产出”的粗放型增长模式。加快转变有雾霾污染的企业的转型和升级，地方政府积极引导这些企业向资源节约型、环境友好型发展转型。逐步降低企业和个人的雾霾污染排放标准。保障充足的政府投入，广泛吸纳社会资源。

【责任编辑：刘晓远】

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D912.1

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1008-8784(2017)01-131-3

2016-7-3

彭凯（1993—）男，四川宝兴人，汉族，四川师范大学法学院宪法学与行政法学硕士研究生，研究方向：行政法学、法理论、法史.