关于老龄人口社会服务基础设施建设问题研究

冯华楠

(沈阳工程学院 经济与管理学院，辽宁 沈阳 110136)

关于老龄人口社会服务基础设施建设问题研究

冯华楠

(沈阳工程学院 经济与管理学院，辽宁 沈阳 110136)

应对人口老龄化问题，保障沈阳173.5万老龄人口的“老有所养、老有所医、老有所为、老有所学、老有所乐”，将养老服务事业纳入沈阳市经济和社会发展规划，是实现和谐社会的一项攻关难题，也是推动经济发展的有利契机，是相关产业寻找突破的宝贵机遇。构建以家庭养老为基础，以社区养老为支撑，以机构养老为补充的养老服务基础设施体系，是解决沈阳市地方养老问题的重要手段，也是未来养老服务事业发展的必然趋势。

老龄人口；基础设施；沈阳市

一、沈阳市养老服务基础设施的现状和存在问题分析

1.沈阳市养老服务基础设施的现状

沈阳市目前共有各类型养老机构165家，建成区域性居家养老服务中心10个，平均每天服务1 000余人次；建立社区老年人日间服务站705个，平均每千名老人拥有床位24.2张；各类型养老院63家，提供床位7 128张。到明年年底，全市90%以上的二级以上医疗机构确保为老年人开通挂号、就医等绿色通道；到明年10月底，全省第一家市级老年病医院将投入使用。

2016年上半年，沈阳市60岁以上老龄人口增加约12万，65岁以上老龄人口数占总人口数的17.9%，预计到2020年，沈阳的老龄人口将达到214万，占总人口数的27%。60岁以上老龄人口最多的是铁西区，为22万人；老龄化比例最高社区为鲁园社区，老龄人口占比为63%。按照比例超过14%为深度老龄化社会的理论，沈阳市已是深度老龄化社会。沈阳市现在老龄人口173.5万人，占户籍人口总数23.7%，其中97%以上的老年人愿意选择居家养老。

2.存在问题及成因分析

(1)养老服务机构在总量上供不应求，投资主体相对单一，产业化进程缓慢。沈阳市目前各类型养老机构提供床位与全市173.5万老龄人口相比，相差比例非常悬殊。原因主要归结于养老服务设施建设的标准制定存在客观性的误区，老龄人口社会服务基础设施需要满足老年人对其存在的基本需求。

我市的养老服务机构投资主体多数为政府及各类社会机构，只有少量规模较小养老服务机构由民间资本开办,仍然存在诸多的不足：第一，行业发展缺乏后劲，民间资本投入较少；第二，行业发展规范度低。

(2)日常生活服务、文化体育活动、健康护理、无障碍设计等相对缺乏，城乡差别巨大。沈阳市大多数养老服务机构都不能提供专业化的养老服务内容，存在的主要问题有：一方面养老服务机构的产品结构欠缺、业务综合性薄弱。另一方面体现在养老服务机构的相关配套设施安置不全，较差的基础条件决定了不能提供专业化服务。农村留守老人的养老主要是以家庭养老为主，社区互助机制和老年服务机构就显得尤为重要。

(3)养老服务队伍专业化程度低、经验欠缺、稳定性差，且普遍缺乏行业监管。长期以来，沈阳市各类养老服务机构的行政管理人员和临床护理人员的文化水平和技能水平普遍偏低，对口专业人员、考取职业资格证书的一线护理人员更是普遍缺少。政府在养老服务人员准入、管理机制等方面存在管理缺失，没有严格执行养老服务机构从业人员持证上岗制度。

(4)养老金收入总体偏低，养老观念落后，“空巢化”现象日趋严重。沈阳市老龄人口收入水平偏低，多数的老年人愿意同子女生活在一起，这与目前子女较少、赡养能力有限形成了矛盾。沈阳空巢老人在省内最多，达到70多万人，空巢老人占老年总人口的比例近50%，这主要还是子女因工作、学习、婚姻等离家外出造成。

二、国内其他地区经验借鉴及沈阳市的对策建议

1.国内其他地区经验借鉴

上海市综合养老服务包括老年活动室、社区合作医院、社区服务中心、社区养老照顾服务，利用和发挥专业社工和志愿者的作用，提高社区养老服务机构的管理运作能力和水平；宁波市政府以及民政局、老龄办等职能部门颁发了养老服务保障的相关政策性文件，作为发展养老服务体系建设工作的政策依据；苏州市构建了比较完善的居家养老服务的政策体系，增强了对居家养老服务体系建设的支持；北京市推出了“医养工结合”的养老服务模式。老年人不仅可在社区的养老服务机构接受医疗和护理服务，还能购买生活和康复辅具产品，恢复或保持部分自理能力；杭州发展独立型养老社区，许多社会资本主体如房地产开发企业、投资机构等都看到了养老服务产业发展的契机，纷纷开始涉足养老社区的投资与建设。

2.沈阳市养老服务基础设施建设与完善的对策建议

(1)优化资源配置，积极推进养老服务产业转型升级。沈阳市养老服务产业发展的水平和状态相对比较薄弱。在保证政府养老服务产业财政投入逐年递增的同时，适时地通过市场调控、引导、鼓励和扶持全社会资本以多种形态参与到养老服务基础设施的建设中来，形成多元化投资、多样化建设竞相发展的格局，重点针对老龄人口的消费需求进行研究和开拓，从而为政府科学决策和企业老年产品开发创新提供理论咨询和支持。整合各类优惠政策，不断推动“医养融合”产业的健康发展。推行以居家养老为主、社区养老为辅、机构养老为补充的综合养老服务模式，以切实满足老龄人口在物质和精神上的双重需求，发挥政府在养老产业发展中的主导作用，体现养老企业在第三产业中的重要地位，深入培养养老服务基础设施建设中具有较大潜力的养老居家服务、保健护理、老年专用产品开发等领域。具体措施为：政府制定相关的行业标准，推进公办示范性养老机构建设，同时提高对养老机构建设和运营的补助标准，建立健全养老机构用地、用水、用电、用气等优惠政策，鼓励发展医养结合型护理机构以及养老护理人员培训机构和专业服务队伍的建设，以不断提升养老服务水平；政府或企业在以城市社区为依托建设综合性居家养老服务中心、居家养老服务站，为居家老人提供家政服务、生活照料、康复护理、文体娱乐和精神慰藉等社会化服务的同时，积极向农村社区推进，形成以点带面的联动效应，不断拓展养老入户服务的范围。

(2)加强行业管理，提高养老工作中护理人员的素质。首先，沈阳市作为省会级大型城市，可以依托自身教育资源，鼓励高职院校和医学高校设立养老服务学科，增设老年护理，培养专业化应用型人才，加大养老护理结构建设、人才队伍培养，为养老服务事业发展提供机构人才支持。政府和教育管理部门应该重点加强与中国医科大学、辽宁中医药大学、沈阳药科大学、沈阳医学院等本市重点医学院校的合作，探索建立老年医疗护理专业教育培训，有计划地在我市各高等院校和职业技术学校开设与养老服务相关专业和课程，建立老年人医疗护理实习基地。

其次，政府应该加强对养老服务机构的行业监管，落实服务工作人员的在职培训，争取做到制度化和长效化。以提升养老服务工作运营效率和促进养老服务机构有序发展为目标，逐步完善养老服务工作的行政管理和经营管理。快速增强职能部门对养老服务工作的重视程度，加快培育养老服务行业组织，形成工能互补、紧密配合的良好局面。加强养老服务人员职业培训和养老护理员职业技能鉴定工作，实行养老服务机构从业人员职业资格认证和持证上岗制度。对于有意愿从事养老机构服务工作的大学生，政府和学校可以优先安排就业。

最后，政府应该提升养老机构服务人员的整体待遇水平，解决养老服务机构从业人员紧缺的现实问题。建议专业医师到民办养老机构设立的医疗机构开展交流轮岗工作。将民办养老机构纳入到医疗护理类专业实习基地范围，引导和鼓励高等院校和中等职业技术学校学生到民办养老服务机构带薪实习。鼓励民办养老机构引入社会保障和社会工作人才。执行民办养老服务机构从业的专业技术类人员与公办机构相同的执业资格、注册考核政策。

(3)改变传统养老观念，城乡养老服务事业共同发展。沈阳市应该建立适合自身发展需要的养老模式，让养老服务工作始终保持可持续发展的内在动力，纠正养老服务工作的认知误区，转变传统的养老观念是首要任务。大部分老年人认为养老责任应该由自己的子女来承担和执行，始终认为其他形式的养老服务是不安全的，质量是没有保证的。与之矛盾的是，沈阳市很多家庭的子女都无法陪在老年父母身边完成养老服务工作，导致出现了较多的空巢老人。在实现条件下，完全将养老工作交给子女承担，已经变得不再现实可靠。需要逐渐转变老年人的养老观念，摆脱或放弃传统的家庭养老思想的束缚，接受更丰富、更适合的新型养老模式。要做到真正转变养老观念，要多渠道开展广泛的宣传和普及工作。新型养老观念的全民普及，既有助于沈阳市在未来规划中发展新型的养老模式，也可以提高养老工作的整体质量与工作效果。

其次，政府要对城乡养老服务工作一视同仁，促进共同发展。围绕统筹城乡、区域为工作重心，创建公平、公正、统一、协调的养老服务产业协同发展体系，大力推进农村养老服务事业发展。逐步缩小城乡、区域间养老服务事业发展的差距，实现所有老年人平等享受经济发展和社会保障进步成果的目标。沈阳市有较多乡村地区，经济发展水平较低，在养老服务基础设施建设工作中存在许多急需解决的现实问题。相关的政府职能部门需要做到统筹兼顾，在整体规划设计中不能只偏重城市养老服务工作开展，只有做到城乡养老共同发展，沈阳市未来的养老服务基础设施建设工作才能全面发展。

(4)鼓励企业自主创新，提升养老服务质量。加强对企业创新的引导，鼓励高校、科研院所和养老服务企业开展有效合作。通过老龄产业园区和养老服务业基地建设，促进学校、科研机构和企业合作模式。积极推动老龄产业的产学研结合、融合和一体化。发挥地方科研力量对企业自主创新的导向作用；引导企业研发、设计、生产和销售贴近老年人消费需求的老年产品；鼓励企业创建研发机构，提高自主研发能力，实现重点领域技术突破。探索医疗机构与养老机构合作新模式，促进养老服务与医疗、家政服务、养老地产、医疗、保险、教育、文化娱乐、健身、旅游等领域互动发展，建立养老养生示范基地，推动医养融合发展；改革和创新公办养老机构运营模式，推进政府购买服务。

建立健全以居家养老、社区养老、机构养老为主的养老服务体系。积极改变养老服务体系模式单一的局面，鼓励接受新形式养老模式。 比如：异地养老，在沈阳市的周边有如大连、鞍山等一些相对发达、环境适宜的城市，也具备一定水平的养老服务功能，沈阳地区的老年人可以选择费用相对低廉的其他城市的养老机构居住养老；农村互助老人幸福院。可以效仿甘肃省白银市的建设模式，开启农村互助老人幸福院建设工作，目的在于服务农村老年人养老生活。

(5)深化发展多主题养老社区，完善社会服务基础设施建设。引导社会资本进入养老服务深层次产业。鼓励和支持房地产、保险、金融等不同行业和国有、私有等不同类型企业和个人以独立投资、联合投资、股份制经营等方式，建设适宜老年人集中群体居住、健康生活、快乐学习的养老机构和老年公寓。沈阳市周边的棋盘山等风景宜人、环境舒适、交通便利的宜居地区，具备开发建设养老地产的基础条件，通过品质地产和优良管家服务的有机结合，实现联合开发，采用“适老化”设计，增加设施设备，从护理、医疗、康复、健康管理、文体活动、餐饮服务到日常照护，精心打造专业管理团队为社区内老人服务。

全面提升养老社区服务质量。首先，构建完善的监管机制，实现精细化管理，为老年人提供优质服务，通过第三方的角度评价养老社区所使用的各种基础设置，优化软件服务质量。其次，优化准入机制，出台与老年人服务相关的各种法规，保护老年人合法权益，提高从事老年服务工作的要求，要求所有从业人员都要执证上岗，通过职称晋升等方式全面提升从业人员素质。

三、沈阳市养老服务基础设施建设远景规划

1.体现政府在养老服务体系建设中的引导功能，充分发挥主动性政策优势

人口老龄化所带来的养老问题是社会问题，政府有责任和义务在养老服务体系的建设中发挥主体地位和作用，其本身具有不可替代和不可比拟的宏观调控功能，在具体实施建设、财政支持、发展完善、政策制定等诸多方面对养老服务体系的政策化方向、市场化发展都能起到至关重要的推动作用。

2.构建居家养老为主，社区养老和机构养老为辅的适合沈阳市养老服务需求的基础体系

首先要体现政府在养老服务体系建设中的引导功能，充分发挥主动性政策优势。其次要继续加强居家养老和社区养老的基础性建设，积极推进养老服务的社会化进程，完善新建小区的养老管理功能。构建以家庭养老为基础，以社区养老为支撑，以机构养老为补充的养老服务基础设施体系，是解决沈阳市地方养老问题的重要手段，也是未来养老服务事业发展的必然趋势。

[1]横山寿一.日本养老服务体系及其财政问题争议[J].上海金融学院学报，2011(4)：5-11.

[2]马荣真.浅析美国养老模式对我国的借鉴意义[J].工会论坛，2011-05(3)：21-22.

[3]沈阳市人民政府关于加快发展养老服务业的实施意见[EB/OL].[2015-3-27].http://www.shenyang.gov.cn/zwgk/system/2015/04/22/010112169.shtml.

[4]韩 越，安 雪.浅析沈阳市人口老龄化特点与养老服务体系[M]//第十届沈阳科学学术年会论文集:经济管理与人文科学分册.沈阳：2013.

[5]朱晓卓.人口老龄化背景下养老服务体系地方立法研究[J].老龄科学研究，2014-03(3)：55-64.

(责任编辑 伊人凤 校对 祁 刚)

Research on Ageing Population Social Service Infrastructure Issues

FENG Hua-nan

(School of Economics and Management，Shenyang Institute of Engineering，Shenyang 110136，China)

An ageing population,the elderly happy life guarantee 1.735 million elderly people in Shenyang,the pension services into the Shenyang economic and social development plan,is a research problem to realize harmonious society,is also a good opportunity to promote the development of economy,is a breakthrough of the precious opportunities related industry.Built on the basis of family pension,supported by the community endowment,institution endowment as supplementary pension service infrastructure system is the important means to solve the problem of local endowment in Shenyang.It is the inevitable developing trend of future pension services.

elderly population;infrastructure;shenyang

2016-12-11

沈阳市社会科学界联合会(SYSK2016-16-23)

冯华楠(1980-),男，沈阳人，讲师。

10.13888/j.cnki.jsie(ss).2017.01.006

C913.6

A

1672-9617(2017)01-0030-04