《政府会计准则——基本准则》出台的背景和意义

丁雪莹

伴随着我国政治体制改革不断深入，逐渐对政府会计产生了新的要求，原有政府会计核算和披露中存在的问题亟待解决。十八届三中全会上颁布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出，“建立跨年度的预算平衡机制，逐渐推行政府综合财务报告制度的建设，以实现财税体制改革”。

为加快推进政府会计改革，构建统一、科学、规范的政府会计标准体系和权责发生制政府综合财务报告制度，2015年10月23日，楼继伟部长签署财政部令第78号公布《政府会计准则——基本准则》。

一、制定出台《基本准则》的背景

（1）现行预算会计标准体系难以适应新形势新情况的需要，不能如实反映政府“家底”，不利于政府加强资产负债管理；不能客观反映政府运行成本，不利于科学评价政府的运营绩效；缺乏统一、规范的政府会计标准体系，不能提供信息准确完整的政府财务报告

（2）近年来，全国人大、审计署、实务和学术界专家等纷纷呼吁，要求加快推进政府会计改革，建立能够真实反映政府资产负债等“家底”、成本费用等绩效及预算执行情况的政府会计体系。2006年，我国《国民经济和社会发展“十一五”规划纲要》提出，要“推进政府会计改革”；2011年，“十二五”规划纲要再次提出，要“进一步推进政府会计改革，逐步建立政府财务报告制度”；2013年，中共中央、国务院印发的《党政机关厉行节约反对浪费条例》第九条也明确要求，“推进政府会计改革，进一步健全会计制度，准确核算机关运行经费，全面反映行政成本”；党的十八届三中全会更是从全面深化改革的战略高度，在全会《决定》中明确提出要“建立权责发生制的政府综合财务报告制度”的重要战略部署。

（3）政府会计准则的颁布是新《预算法》的要求。《预算法》第九十七条规定“各级政府财政部门应当按年度编制以权责发生制为基础的政府综合财务报告，报告政府整体财务状况、运行情况和财政中长期可持续性，报本级人民代表大会常务委员会备案”。

（4）政府会计准则的颁布是《政府综合财务报告制度改革方案》的要求。《改革方案》确立了政府会计改革的指导思想、总体目标、基本原则、主要任务、具体内容、配套措施、实施步骤和组织保障。《改革方案》提出，权责发生制政府综合财务报告制度改革是基于政府会计规则的重大改革，其前提和基础就是要构建统一、科学、规范的政府会计准则体系。

二、制定出台《基本准则》的重要意义

在我国政府会计改革进程中具有重要的里程碑意义：有利于规范政府会计核算，提高政府会计信息质量 ；有利于夯实财政管理基础，建立现代财政制度；有利于准确反映政府运行成本，科学评价政府绩效；有利于提升政府工作透明度，促进国家治理能力的现代化。

三、《基本准则》在政府会计标准体系中的地位和作用

我国的政府会计标准体系由政府会计基本准则、具体准则及其应用指南和政府会计制度组成 。

（1）基本準则主要对政府会计目标、会计主体、会计信息质量要求、会计核算基础，以及会计要素定义、确认和计量原则、列报要求等做出规定。

（2）具体准则主要规定政府发生的经济业务或事项的会计处理原则，具体规定经济业务或事项引起的会计要素变动的确认、计量和报告。

（3）应用指南主要对具体准则的实际应用作出操作性规定。

（4）政府会计制度主要规定政府会计科目及其使用说明、会计报表格式及其编制说明等，便于会计人员进行日常核算。包括财政总会计、行政事业单位会计。

《基本准则》作为政府会计的“概念框架”，统驭政府会计具体准则和政府会计制度的制定，并为政府会计实务问题提供处理原则，为编制政府财务报告提供基础标准。概念框架就是用来阐释整个会计报表的主要导向的基础性说明。 财务会计概念框架是由一系列说明财务会计并为财务会计所应用的基本概念所组成的理论体系，它可用来评估现有的会计准则、指导并发展未来的会计准则和解决现有的会计准则未曾涉及到的新会计问题。

四、《基本准则》的重大制度理论创新

构建了政府预算会计和财务会计适度分离并相互衔接的政府会计核算体系。 所谓适度分离是指双体系，即预算会计与财务会计；双基础即收付实现制与权责发生制）；双报告即决算报告与财务报告。相互衔接是指3要素与5要素相互协调；双报告相互补充。确立了“3+5要素”的会计核算模式。准确定位了决算报告和财务报告的目标。学界定了会计要素的定义和确认标准。明确了资产和负债的计量属性及其应用原则。构建了政府财务报告体系。

总之，随之《政府会计准则—具体准则》的陆续出台，《政府会计准则》在内的一系列政府会计改革举措的推进和落实将是庞大的系统工程，既需要相关配套法律法规的完善和修订，也涉及政府会计主体的资产负债清查及会计信息系统的衔接调整等多项繁杂工作。更重要的是，政府会计主体财务人员及领导应提高财务管理意识，提升专业素质，推进中国政府会计标准体系的日益完善。