新行政诉讼法实施后检察建议的运用与存在的问题

孙振江　崔云霞　李付枚

2015年实施的新《行政诉讼法》，扩大了检察监督范围，从原有的裁判结果的监督扩展到对裁判结果、审判人员违法和执行活动的监督；增加了检察监督方式，从原有的单一抗诉方式扩展到了再审检察建议、检察建议方式。如何在行政诉讼检察监督中运用检察建议这种监督方式，运用时应注意那些问题，笔者结合民事诉讼检察监督实践进行分析，并提出对策建议。

一、行政诉讼检察监督中具体运用检察建议的情形

1.对法院生效的行政判决、裁定、调解书的检察建议

（1）新行政诉讼法第93条第二款明确规定“地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有本法第91条规定情形之一的，可以向同级人民法院提出检察建议，并报上级检察院备案”。同时，新行诉法第60条新增了关于行政案件不适用调解的例外，即对于行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律法规规定的自由裁量权的案件可以调解，故对于以调解方式结果的行政案件，也应当纳入行政检察监督的范畴。但值得注意的是，检察机关对于调解书的监督，应当限于损害国家利益、社会公共利益的情形。

（2）对于判决、裁定的内容或形式有错误、不当之处，但尚未导致判决、裁定错误的，可以检察建议的方式建议法院予以纠正或补正。

2.对行政诉讼主体诉讼行为的检察建议

行政诉讼法第11条规定“人民检察院有权对行政诉讼法实行法律监督”。因此，在行政诉讼过程中，检察机关有权对各方诉讼主体进行法律监督。

（1）对法院的检察监督。新行政诉讼法第93条第三款规定了对审判人员违法行为的监督。对于法院在诉讼活动中的违法行为，检察机关可以提出检察建议，督促人民法院纠正或改正。第一，对法院诉前违法或不当行为的检察建议。审判实践中，法院在立案、诉前保全、送达以及对当事人辩论权和答辩期限的保障中，普遍存在一些不规范甚至违法的情形，影响了裁判的最终结果。如，应当立案而不立案、违法减少当事人的答辩期、限制当事人的自由辩论权、未依法送达传票即开庭审理等。对此，可以区别情形分别使用不同监督方式予以监督。第二，对法院诉中违法或不当行为的检察建议。实践中，法院在开庭审理案件过程中，因为一些客观因素的影响（如人情）会出现一些违反审判义务的情形，如对当事人的举证和质证权利加以限制、应当调取证据而不调取、应当回避而不回避或在未查清事实时即强行调解、限制当事人的自由辩论权等，影响了对案件事实的认定和公正审理。对此，检察机关可以建议“更换办案人”的方式予以监督。第三，对法院诉后违法或不当行为的检察建议，即对法院执行权的监督。实践中，对法院违法执行案外人财产、怠于执行、未有生效执行依据执行、超标的执行以及执行后不及时将执行款物交付当事人等现象，主要是以检察建议的方式予以监督。

（2）对案件当事人和其他诉讼参与人在诉讼活动中的违法或妨碍诉讼秩序的行为可以提出检察建议，建议法院或相关单位予以惩戒。第一，对当事人诉讼行为的检察建议。在诉讼过程中，有些当事人为达到诉讼目的，会违反诉讼义务，实施一些违反法律规定的诉讼行为。如，为证明有利于自己的案情，提供一些虚假的证据、证人证言或鉴定结论等。对此，检察机关除可以用“检察建议”的方式建议法院不予采纳证据外，还可以同时建议法院以妨害诉讼秩序为由，对当事人予以训诫或罚款。第二，对其他诉讼参与人的检察建议。其他诉讼参与人在诉讼过程中，除了要遵守诉讼秩序外，还同时负有各自的诉讼义务。有时，一方当事人雇请的诉讼代理人、证人、鉴定人、翻译人员、勘验人员为了雇请方的利益也可能违反诉讼义务，实施一些违反诉讼秩序甚至违法的行为。对此，检察机关可以采用向其主管部门发检察建议的方式，视情况建议其管理部门对其行为予以警告、罚款或停止执业等；对于其他诉讼参与人的行为，可以建议法院以妨害诉讼秩序为由，对直接责任人或其雇请方予以警告或罚款。

二、检察建议实际运用中存在的问题

在行政诉讼中，运用检察建议进行检察监督几乎是一个全新的领域，尚没有具体的工作规则和流程可以遵循或借鉴，加上新行政诉讼法对检察建议仅为原则性的规定，在实际工作中，存在很多的困难和问题。

1.检察建议刚性不足，监督效果无保障

司法实践中，检察机关发出检察建议后，法院并不一定采纳、回复。而新行政诉讼法中也没有赋予检察建议应有的效力，对法院收到检察建议后，是否应当作出答复、回应、解释或纠正没有规定。建议最终是否采纳取决于法院的态度，依赖于被监督者对检察机关的信赖程度和建议内容的认可程度。检察建议的真正监督实效无法发挥，缺乏刚性和权威性，检察机关的监督职能和权威在一定程度上被损害和削弱。

2.操作流程不统一，影响了检察建议的严肃性

检察建议本身不具有强制力，又没有规范的具体操作流程，实践中检察建议的签发、送达、回复等尚没有统一的标准，各地检察院的操作存在较大差异。程序上的不规范导致检察建议在实际运用中没有具体的工作机制，落实不到位，影响了检察监督的力度和效果。在檢察建议的文书制作上各地检察院也水平各异良莠不齐，普遍存在法律文书不规范、不严谨的问题，这些都降低了检察建议的严肃性。

3.监督机制不健全，弱化了监督力度

实践中，检察建议法院能否采纳、是否回复等，检察院作为监督机关只能通过勤跑法院勤问法官来得知，没有可以依据的跟踪监督机制，这导致了在检察建议的采纳、回复上，法院很随意检察院很尴尬的境地。现行法律规定过于原则，相关规定的可操作性不强。作为检察建议重要配套的调查核实权功效难以发挥，对当事人、案外人以及被调查的审执人员不配合调查的情况，检察机关又缺乏有效的制约手段。

4.检察建议的提出程序与人民法院审查机制的严格程度不对等，削弱了监督权威

目前，检察机关内部对检察建议的提出，配置了严格的内控程序，即对再审检察建议、执行监督检察建议需一律经过检委会研究决定后才能提出。而相对于检察机关的严格控制，人民法院却缺乏对等的审查、回复机制和程序，由此也间接削弱了检察建议的监督权威。

三、解决问题的对策与建议

1.细化监督程序，规范监督行为，提高监督力度

一种法律监督形式的确立，必须依赖一定的规范和程序，否则很难保障实体上的公正。建议高检院出台相关规定，对检察建议的适用条件、范围、提出、管辖、受理、送达等作出具体的规定，明确操作程序、期限、责任，为检察建议增加严肃性和权威性。为体现检察建议书的严肃性，人民检察院提出检察建议时应使用送达回证，统一送达给法院特定的某一部门。

2.加强检察建议说理性，提高监督权威

检察建议的质量在很大程度上影响着法院对检察建议的重视程度以及后续的处理方式。检察建议质量不高、自身运行不规范，大大减损了检察建议的监督权威。要严把检察建议的“质量关”，增强检察建议的说理性。第一，应充分做好前期调研，通过各种途径和方式全面了解案件的实际情况和重点问题。第二，在行文时应突出重点，言之有物，从检察机关法律监督者的角度出发，对案件事实的叙述力求客观，对证据的分析力求透彻，对依据的法律法规、司法解释力求准确全面，法律思维逻辑严密。

3.建立检察建议的反馈和跟踪制度，补强监督效力

对于检察建议的签收、回复，两高应尽快协商制定工作意见，规定法院在收到检察建议后，应当在一定期限内对是否采纳检察建议、是否纠正违法情形以书面形式作出回复，对未予纠正的应当说明理由。同时，检察机关内部，应当制定跟踪监督机制，对于法院不予采纳和回复的检察建议，提出建议的检察院认为必须进行监督纠正的，可以向上级院提请跟进监督，使监督真正落到实处。对人民法院有错不纠正或超期不予回复、审判或执行人员存在违法行为等问题分别采取相应的监督手段。充分发挥检察权的整体效能，在各个职能部门之间形成配合联动的工作机制。把办理行政诉讼检察监督案件与发现、查办司法不公背后的司法腐败犯罪充分结合起来，提高行政诉讼监督检察建议效力。

4.正确处理好检察监督与审判独立的关系，检察建议贵在精准

检察权和审判权在行政诉讼中既相互配合又相互制约，其目的都是为了确保法律的正确适用，维护当事人的合法权益。因此，审判权与监督权都应在法定范围内行使，求同存异，做好衔接与配合。笔者认为，对审判权的检察监督应遵循如下原则：“监督”而不“干预”，“制约”而不“代行”。因此，对于检察建议的适用一定要审慎，监督要精细、准确、到位，不应频繁适用，丧失了严肃性。唯如此，检察建议才能起到促进司法公正、维护司法秩序、确保司法权威的作用。

参考文献：

[1]胡婧.基层民事行政檢察监督职责问题调研.法制与社会，2015（6）.

[2]国鹏.徐德臣审判人员违法行为检察建议制度研究.山东理工大学学报（社会科学版），2016（1）.

作者简介：

孙振江，男，汉族，山东临沂人，临沂市人民检察院研究室副主任，检察实务研究。

崔云霞，女，汉族，山东沂南人，沂南县人民检察院民行科科长，检察实务研究。

李付枚，女，汉族，山东沂南人，沂南县人民检察院研究室主任，检察实务研究。