行政主体权力行使问题研究

(四川大学法学院 四川 成都 610000)

行政主体权力行使问题研究

唐郡

(四川大学法学院四川成都610000)

权力运行是政治学、宪法和行政法学等社会科学学科的一个经久不衰的课题，行政主体权力的运行状态对社会稳定、事件当事人都会产生影响。中国行政主体的权力运行方式和监督体制都还有待完善和提高。中国式的权力监督在叠床架屋般的机构设置下效果仍不如意，要把权力真正放到制度的笼子里，就有必要去另辟蹊径探寻高效的权力监督路径，法治化恰是权力监督的最佳契合点，它可彰显民主性、理性、高效性和科学性。

行政主体;权力运行;监督机制

一、相关概念厘定

在中国行政法学领域，行政主体是指享有行政职权，以自己的名义行使行政职权并独立承担责任的组织。行政主体具有下列三个特征：1.行政主体是享有国家行政权力，实施行政活动的组织。这是行政主体与其他国家机关、组织的区别所在。2.行政主体是能以自己的名义行使行政权的组织。这是行政主体与行政机关内部的组成机构和受行政机关委托执行某些行政管理任务的组织的区别。3.行政主体是能够独立对外承担其行为所产生的法律责任的组织。这是行政主体具有独立法律人格的具体表现，也是—个组织成为行政主体的必备条件。

行政主体所要面对的问题是行政权力、义务以及由违法行使权力而产生的行政责任的归属问题。如果一个行政主体享有一定的行政权力，那么其必须承担因此而产生的义和责任，而且也只能由其来承担。

在法治社会中,权力的授予和分配、行使和运用均应纳入正规的法律轨道。从我国的情况来看，虽然宪法明确规定“国家的一切权力属于人民”，“全国人民代表大会是国家最高国家机关”，但由于我国封建历史久远、人口众多、公共机构繁杂，公共政治事务需要专门知识和专门才能等原因，在政治权力的持有与政治权力的行使之间存在着某种程度的分离，权力的高度集中，权力的约束机制不完善等因素都可能引起某些权力失控。

权力滥用主要体现在公共权力寻租，公共权力本应为公共利益服务，然而其在运行过程中，常常偏离既定目标，出现公共权力异化现象。公共权力寻租行为既是公共权力异化的原因，也是公共权力异化的一个重要表现，给中国社会带来了巨大损失。

行政主体在自身拥有某种权力时会受到诸多因素的影响，在利益的诱导下可能出现显性或非显性的权力寻租行为。公共权力寻租行为易发生于疏于监督以及存在“腐败保护主义”的领域和地方。因此，如何合理约束权力，防止权力的误用或滥用，历来是政治生活中的头等大事。

二、行政主体权力要素构成

权力是处于社会关系之中的行动者排除抗拒的可能性，它意味着在一种社会关系中，哪怕是遇到反对也能贯彻自己意志的任何机会，不管这种机会是建立在什么基础之上。行政主体的权力只有在受到制约监督的状况下行使才能减少或杜绝腐败的产生。要对行政主体权力进行监督约束，首先应该了解行政权力的要素。

其一，行政权力的来源要素决定着权力的授予，或已运用的权力是否具有正当性。来源要素决定这行政主体的权力是否合法，是否应当设置这样一项权力。权力来源要素控制的重点是：不得授予不应有的权力；授予的权力与所管理的事务相适应。当然，仅从权力来源要素制约权力有其不足。例如在有关行政机关自由裁量权的问题上，就只能决定是否给予自由裁量权，而不能较好制约自由裁量权自身的运用问题。

其二，权力执行者要素。行政主体权力的执行者是行政机关公务人员，应强化对权力运用者的控制。主体是权力拥有和行使的主体，是权力的载体。对权力执行者的约束的方式有：(1)建立问责机制，确定明确的掌握权力应有的责任及责任后果，这种后果要与其各种物质利益和政治利益相联系；(2)追究责任的主体与原行政机关应分离，避免行政机关自己做自己案件的法官。

其三，权力运行的程序机制。权力的运行要素是权力的运行过程或方式、方法，对此，最主要是要建构程序制约机制和行政相对人的参与机制。程序制约机制主要包括行政行为说明理由制度、回避制度、信息获取制度、信息公告制度、听证制度等。行政相对人的参与机制则要求重视相对人在参与行政权力运作过程中拥有的各种权利。

三、行政主体权力行使失当的原因分析

第一、严密有效的权力监督制约机制和法制网络体系尚未建立。权力制约监督的缺陷使得寻租者寻租的机会成本大大降低。我国现行的行政权力监督制约体系，没有按照全面系统的原则和以权利规范权力的法治原则来设计，而是根据政权建设的实际需要，随时采取的一些应急性措施，是基于事后汲取教训而构建的。不完善的监督体系会使得权力的运行出现失当的情况发生。

第二、大众媒体舆论监督没有得到切实保障，未能充分发挥作用。大众传媒，是一种强有力的监督力量，是制约权力部门和国家工作人员正确行使权力的一种有效形式，是国家权力监督制约机制中不可或缺的重要环节。而一些行政人员干涉新闻媒体，对新闻媒体要求做好“喉舌”多，赋予监督权利少，对新闻监督实行权力垄断、干预的现象相当严重，被个人或部分利益集团把控，无法发挥其原有的作用。

第三、制度租金大量存在，诱发行政主体权力寻租行为的发生。目前我国正处于社会转型初期，市场经济发展尚不完善，政府部门经济管理和干预的权力仍然很大，进而产生大量租金市场，诱发公权力寻租行为。部分公务人员无法抵制利益的诱惑，与利益诉求者勾结腐败就由此发生。

四、行政主体权力运行失当的解决方式

1.转变行政主体干预和管制的方式，增加公共权力运行的透明度。

政府也有可能失灵，在以市场为主导的资源配置过程中，政府作为资源配置的辅助作用，有时也会出现失灵的状况。寻租就是政府失灵的一种表现，预防行政主体行为失当的手段有：完善法律法规，规范公共权力支配公共资源的界限和方式，并加强监督，使其更加透明，不会受个人意志左右被随意支配；第二，在公共资源的分配和管理过程中，鼓励和支持公众积极的直接的参与，减少公共权力寻租的机会；第三，对于那些由于公共权力的干预而不可避免产生的租金应该及时公开，并使其处于竞争状态，防止寻租者的暗地寻租。

2. 改变传统的监督方式。

现代社会必然存在公权力，只有严格监督和制约其运行的方式和过程，才会促使公共行政权力行使主体不违背其初衷，在合理的范围内加大监督、执法和惩罚力度,抑制寻租，当公共权力公开、透明、制度化的运行时，权力寻租腐败行为才有可能得到遏制。

以前我们队行政主体的监督主要是体制内监督和体制外监督，体制内监督主要是党委监督，体制外监督主要是媒体监督、大众和监督，然而这些监督方式都难以起限制行政主体权力滥用的不良现象。加强监督是对公权力合法使用的有效方式，现在网络监督是有效的监督方式，做到大众监督。更重要的是积极创新当前的法律制度，变人格化制约为制度化制约。

3. 继续加强行政体制改革。

诸多行政主体权力失当的原因都是由于行政体制方面的因素造成的。由于行政体制的束缚导致了权力滥用、权力寻租等现象的出现，改变现有行政体制中存在“黑洞”的地方，让权力运行失当的机会难以产生或不会产生，使体制趋于完善。尤其是在行政主体权利中的“自由裁量权”，自由裁量权运行的好坏直接关系到行政主体的可信度和社会的稳定。建立责任清单，在法治社会权力的运行必然受到监督。

[1]彭方袁小力.我国公共权力寻租行为分析[J].云南社会主义学院学报2014(02).

[2]朱延斌,刘娜.我国现行权力监督与约束机制分析[J].法制与社会,2007,08:25-26.

[3]方世荣.论行政权力的要素及其制约[J].法商研究(中南政法学院学报),2001,02:3-10.

唐郡,四川大学法学院2015级法律硕士(非法学) 。