浅析PPP模式形成的原因

唐桤蔓

(西北师范大学 甘肃 兰州 730070)

浅析PPP模式形成的原因

唐桤蔓

(西北师范大学 甘肃 兰州 730070)

随着中国改革的深入，基础设施建设的不断需求和政府财政紧缩的压力，中国的公私合作伙伴关系(PPP模式)发展很快，但PPP模式是如何形成的，意见不一。基于PPP模型的理论基础，本文讨论了PPP模型形成的原因，以供参考。

PPP模式；公共物品；原因

来自英国公私合作伙伴关系的PPP，中文全称为“公私伙伴关系”，简称公私合营。PPP模式广泛而狭窄。广义而言，PPP模式是指基于项目的政府和私营组织之间相互合作的形式。通过这种合作形式，合作双方可以比单独的行动取得更好的成果。

PPP模式的产生与发展，可谓是在意识形态影响下的背后的经济动因所决定的。从以下几个方面来说明:

一、理论基础的渐变：从消费视角公共物品理论到交易成本视角公共物品理论

(一)交易成本公共物品理论的提出

传统公共物品理论和外部性理论的存在一般被财政(法)学和经济(法)学认为是财政存在的必要原因。传统公共物品理论目前充斥于国内外的教科书，认为物品按照是否具有消费的排他性和竞争性，可分为私人物品(private goods)和公共物品(public goods)；私人物品具有排他性和竞争性，公共物品具有非排他性和非竞争性。1而公共产品的特点往往会产生“免费搭便车”问题，导致价格体系难以有效运作，使私人或市场一般不想提供公共物品，导致“市场失灵”。因此，公共物品是由政府提供的。事实上，外部性理论并不是金融的经济理论，其经济理论的基础是解决外部交易成本。换句话说，财政法的主要功能是降低整个社会的交易成本，即选择一种更有效的方式，以更低的交易成本提供公共物品，而不是所谓的教条式的规定的公共物品“。因此，在决定要提供特定物品的时候，政府应该认为该物品应由私人或国家提供？哪种交易成本较低(即哪种报价更有效率)？答案当然是降低成本的选择。在没有比较的情况下，或者更难得出结论，应该允许提供两种共存方式，而不是任意杀死市场提供途径。在公共物品领域，引入市场竞争机制提高质量，降低新公共管理和交易成本放松的成本公共物品理论有一定共识。

(二)PPP模式是交易成本公共物品理论在实践中的典型运用

PPP模型显然是交易成本公共物品理论在现实中可以使用的有力证明之一。PPP模式假设政府在基础设施和公共服务的规划和决策过程中不能主观地支持采购模式，既不假设公共部门是最佳供给方，也不假设社会资本是最佳供给方，而应科学合理地评估不同的采购模式，将全生命周期内的全部成本及风险等因素皆考虑在内，比较哪一种模式能够更经济、更有效地提供基础设施及公共服务。如果社会资本比政府更经济，更有效地实施，可以通过公共利益进行考核，则应该提供基础设施和公共服务。

PPP模式的本质在于政府资源和市场资源在数量和禀赋上的互补性，强调双赢，公平公正的理念，充分发挥政府部门和社会资本的优势。PPP模式突破了公共产品财产权关系的限制，提高了公共物品供应的效率，避免了公共产品垄断供应的风险。它是实践中交易成本公共物品理论的典型案例之一。

二、从PPP参与主体出发

(一)从公共管理部门(政府)角度出发

20世纪20年代末，资本主义市场爆发了前所未有的经济危机，凯恩斯的思想在此期间发挥了重要作用。政府直接或间接地干预利用扩张性经济政策，通过增加总需求来增加经济增长。从此，凯恩斯的理论在很长一段时间里是主流的经济思想。但随着经济社会和政治环境的不断发展，政府的干预显然触动了大资本家的利益。同时，政府对人民的要求和生产力的发展也远远不够。国家过度干预，政府支出太大，人们的理性预期导致政府政策失灵的出现。20世纪70年代初，两场石油危机爆发，导致整个资本主义世界困扰着“通货膨胀”(高通胀，高失业率，低经济增长)。面对“滞胀”，凯恩斯政策无奈。在这种情况下，新自由主义已经适应这个需要多年，倡导经济自由化，私有化和市场化;政治上否定公共所有权，否认国家干预;以超大型国家为主导的全球经济，政治和文化融合，即全球资本主义，追求政策和战略。2随着美国总统里根和英国首相撒切尔夫人在否定凯恩斯主义浪潮，占领主流经济地位。在20世纪80年代和90年代，鉴于政府垄断公共物品供不应求的服务水平不高，对公共产品的批评越来越多，在公共行政改革的潮流中，公共产品竞争中出现了市场机制提高质量，降低成本调控松动趋势，新公共管理理论因此而生。在公共物品提供和基础建设方面，新公共管理更多的采用合作机制，私营部门要依赖政府提供基础设施和法律制度；虽然政府依靠私营部门来生产和提供货物和服务，公共部门和私营部门之间的相互作用可能比仅仅相信公共部门和私营部门是独立的，必然会导致对抗而更加微妙。

(二)从私营投资者角度出发

在PPP模式中，大多数公共部门的合作伙伴是国家私营部门，不仅具有财力，而且具有人才，技术和良好的管理水平，是实施模式的物质基础。近几年来，由于各国政府在基础设施领域减少资金投入，发展中国家政府的财政资金短缺，国有企业的低效率、资源利用率低，使人们意识到责任并不纯粹全是公共部门的。在为了最终所有者而努力实现利润最大化的时候，私营部门总是采取切实可行的、明确的责任形式。公司管理的目标是为了股东的利益而行动，代表公司及其股东的利益是公司董事会的职责，这种责任形式揭示了委托人与代理人之间的关系问题。同时，也使政府寻求与私营部门合作共同来解决问题，私营部门不仅还拥有其他几种、公共部门所没有的责任机制，其责任关系而且日益成为公共部门可以借鉴的最佳模式，公私合作制迅速发展。公私合作制涉及到政治和经济的各个领域，特别是在基础设施领域得到广泛的应用。到20世纪中叶，随着各国经济的飞速发展，政府部门对于迅速发展的生产力难以满足其需求。因此，私营部门在公共物品提供和基础设施建设中才开始发挥它的作用，从而出现了各种各样民间资本参与的方式，在获得成就的同时也出现了许多问题，为了弥补这些不足，近些年来出现并逐渐盛行的PPP模式才得到人们的广泛关注。英国政府部门在20世纪90年代以来，积极利用各种私人领域的商业服务公司火灾金融、设计和管理方面的技术和经验，为公共领域提供服务，形成完备的多元化投资模式，即PPP模式①。

【注释】

①周龙.PPP模式在公共基础设施建设中的应用[J].河南师范大学学报(哲学社会科学版),2010,(02).

[1]刘迎秋.中国社会科学院“国际金融危机与经济学理论反思”课题组.国际金融危机与新自由主义的理论反思[J].经济研究,2009.

[2]周龙.PPP模式在公共基础设施建设中的应用[J].河南师范大学学报(哲学社会科学版),2010,(02).

[3]邢会强.PPP模式中的政府定位[J].法学,2015.

唐桤蔓(1992-)，女，汉族，甘肃武都人，行政管理研究生,西北师范大学社会发展与公共管理学院公共管理系，研究方向：地方治理。