再议我国特大城市人口调控

胡步舟

(首都经济贸易大学劳动经济学院 北京 100070)

再议我国特大城市人口调控

胡步舟

(首都经济贸易大学劳动经济学院 北京 100070)

特大城市是城镇化发展的必然结果，高度的人口聚集会引起“城市病”横行、城市体系发育不良、区域之间城乡之间发展不平衡加剧等问题。立足于我国具体情况，结合国外特大城市人口调控经验，提出我国特大城市人口调控应通过建立“都市圈”“卫星城”等新城分散市中心人口压力、增强周边地区人口吸引力、经济调控、建立高效交通网、加强政府主导等方法来实现。

特大城市；人口调控；方法途径

2014年，国务院对城市规模划分标准进行重新调整，并通过《关于调整城市规模划分标准的通知》进行公布。通知指出：城区常住人口在500万以上(含500万)1000万以下的城市为特大城市。2014年我国人口500万以上特大城市数量16个，人口1000万以上超大城市达到6个，形成了目前资本、人口、物资、信息等最为集中的京津冀、长三角和珠三角三大都市圈。我国“部分特大城市主城区人口压力偏大，与综合承载能力之间的矛盾加剧”要“严格控制城区人口500万以上的特大城市人口规模”(国家新型城镇化规划(2014-2020年))。如何既能合理调控特大城市人口规模又能保持经济和社会的稳定发展是进行特大城市人口调控面临的突出难题(陈佳鹏,黄匡时，2014)。

一、调控特大城市人口的必要性

首先，“城市病”横行。城市中心城区人口过度集中直接导致交通拥堵、污染严重、住房短缺、公共服务压力大、社会管理难度大等一系列社会问题，滋生诸多不稳定因素，进而影响社会健康有序的发展。

其次，特大城市资源高度集中，阻碍城市体系的健全与发展。特大城市、超大城市在经济、政治、文化领域高度享有政府配置的资源，对劳动力形成吸引力，进一步形成人口集聚。而除特大城市、超大城市的省会城市、二三四线城市乃至乡镇，获得政府提供的资源逐渐减少，劳动力流失，发展严重受阻。加之目前我国特大城市辐射带动周边区域能力有限，造成城市体系发育不良的局面(魏星，2015)。

最后，人口高度聚集造成区域之间、城乡之间发展不平衡。我国东、中、西部之间、城乡之间发展本就不平衡，特大城市的资源优势吸引大量劳动力，使得经济欠发达地区、和农村地区在资源占有量本就很少的情况下流失大量劳动力，导致这些地区更加落后与凋敝，进一步拉大了区域之间、城乡之间的差距。不仅如此，留守儿童、留守老人的教育、养老问题也随之而来。

二、对中国特大城市人口调控问题的思考

毫无疑问，大城市的诸多优势深深吸引着外来人口。政府公共资源丰富，使人们能够第一手掌握国内外信息；大城市经济发达，发展机会多；多元文化对外来人口产生吸引力；教育资源、医疗资源丰富等，这些都是引发大量人口流入特大城市的牵引力。科学调控我国特大城市人口，需立足于人口流入的原因，结合实际情况，适当参考国外特大城市在调控人口方面的相关经验进行调控方法的选择。

第一，通过建设“都市圈”“卫星城”“副中心”来分散都市中心的功能。国外诸多实践表明，建立核心城市周边新城是疏解特大城市人口行之有效的方法。如英国政府为了应对伦敦人口过于集中带来的交通拥堵、生态环境恶化、失业增加等问题，于19世纪70年代开始，采用城市群布局的方式建立了伦敦都市圈，相对于单个城市来说，它聚焦了城市的各种功能，扩大了城市的容纳能力，人口在大区域内得到合理布局(刘波 2015)；东京建立大都市群，依据地理位置分为核心区、中间区、外层。日本东京圈规划建设适应了日本经济与城市化的发展需求，对促进经济可持续发展与人口的空间合理配置具有积极的指导意义(赵燕霞，刘黎2013)。河北雄安新区的建立正是基于这一思想做出的人口调控战略选择。

第二，提高周边地区、城市的人口吸纳能力，达到区域内人口的相对平衡。对于我国特大城市，应加强新城建设,同时增加周边城市地区的人口吸引力，积极引导人口合理分布，使非核心功能人口向周边地区转移。改善地区整体环境，整治和搬迁中心地区规模较大，服务水平低下，影响城市安全、环境和交通，与现代国际城市形象不相符的劳动密集型产业；通过税收、产业促进等政策为新城建设和产业与人口转移创造便利条件。合理确定各新城发展模式和开发强度，引导各新城之间开展分工与协作，从而统筹区域发展，高效配置资源，聚集新的产业，形成人口流入大城市的缓冲区(北京决策研究基地课题组)。

第三，经济调控。人口问题本质上是经济问题，人口调控战略必须实现重大转变，加强经济手段对流动人口的引导。如法国巴黎规定外来人口获得居住权要先缴纳10年的赋税，以税收的方式增加外来人口的生活成本来限制外来人口迁入。除了对个人征税，韩国首尔对人口密度过大地区的大型建筑物的建筑商征收“人口过密”税，征收费用约为建设成本的5%至10%，这项措施对缓解首尔中心城区人口压力起了非常大的作用(马仲良 潘银苗 赫军 鹿春江，2007)。除了税收之外，还可以积极发挥市场价格机制的作用，如适当减少政府在水、电、气、热、交通、教育、文化、环保等方面的补贴，酌情增加人们在特大城市的生产生活及发展成本。对城市郊区或周围地区则加大政府财政支持力度，适当减少生产生活成本。由此就可以在一定程度上达到限制城市人口增长，引导城市人口向周围合理流动的目的。

第四，建立高效、便捷的现代化交通网络。作为影响人口流动的关键性因素，便利的城市交通是疏导人口的有效途径。新城的建设如果没有便捷的交通设施就会阻碍流入人口的迁移。在东京人口疏散的过程中，交通基础设施建设就发挥了重要的作用(陈佳鹏 黄匡时，2014)。2017年7月6日，北京开往雄安新区的动车首发，这使来往于雄安新区和北京的人口所花费的时间成本大大降低，这一现代化交通网络的贯通，对于疏解北京人口、助力京津冀协同发展意义重大。

第五，充分发挥政府主导作用。特大城市人口增长与城市发展存在矛盾的根源并不是人口规模的扩大，而是城市管理水平与应对能力不足(任远，2015)。从国际特大城市人口调控的成功案例不难看出，政府的强有力主导是科学调控人口的根本保障。政府要制定相关政策，推动公共服务均等化、资源配置均匀化，缩小区域之间、城乡之间差距；明确城市功能定位、对各级城市合理规划布局；加强相关立法，使人口调控具体操作有法可依。

[1]陈佳鹏，黄匡时.特大城市的人口调控—东京经验及其启发.中国人口资源与环境.2014(08)：57-62

[2]魏星.特大城市人口调控的反思—新常态经济与新型城镇化.中国人口科学.2015(06)：119-123

[3]刘波.伦敦城市人口调控的经验及启示.地理学报.2012(05)：55-57

[4]北京决策研究基地课题组.调控北京人口规模的有效途径.决策研究.2007(02)：40-42

[5]马仲良，潘银苗，赫军，鹿春江.国外大城市调控人口的对策与措施研究.它山之石.2007(05)：59-63

[6]任远.关于特大城市人口综合调控问题的思考.南京社会科学.2015(01)：83-90

胡步舟(1989-)，女，汉族，河北承德人，首都经济贸易大学劳动经济学院，硕士研究生，专业为人口学。