试用行政伦理理论解决我国基层公务员的行政伦理困境

戴泽民

(中央民族大学管理学院 北京 100000)

试用行政伦理理论解决我国基层公务员的行政伦理困境

戴泽民

(中央民族大学管理学院 北京 100000)

目前我国拥有数量庞大的基层公务员队伍，他们能够直接接触到人民群众，也是人民群众的直接服务者。但在他们的工作生活当中，受各种因素的制约，很容易陷入行政伦理困境。通过库珀的行政伦理理论，可以得出解决行政伦理困境的合理办法。

基层公务员；行政伦理困境；行政伦理理论

库珀(Terry L.Cooper)是美国著名行政伦理学专家，在他的行政伦理理论中，其核心是行政责任，使公共组织负责任主要依靠内部控制和外部控制，组织制度对行政人员的行为具有重要影响。

一、行政责任

行政责任是政府及其行政人员因其公权地位和公职身份而对授权者和法律以及行政法规所承担的责任,它包括主观责任与客观责任两个方面。

主观责任是在社会化过程中产生的,它具体表现为某种形态的价值观、态度与信念。价值观是关于个体如何行为的信念,作为一种信仰类型,它在整个信仰体系中居于基础与核心地位,信念较为持久稳定,它对道德品格的生成与培养起着关键作用;态度相对来说较为概括,它初步表达了个体的某种道德倾向与道德情感。如果把主观责任的三种表现比喻为三个同心圆的话,价值观是处在最里层的一个圆,信念位于中间,而态度则处于最外层。作为“核心”的价值观是人类主观责任的主要来源,它在人类的认识与环境相互作用的过程中改造着人类的认知,影响着人类的情感与性格,从而最终塑造人类的行为方式。

客观责任与外部强加的事物有关,它源于法律、组织机构以及社会对行政人员的角色期待。在库珀的行政伦理理论体系中,客观责任被表述为职责与义务两个层面。职责主要是对某个人或者某个集体负责,而义务则是对某一任务或某一目标负责。

首先，行政人员的客观责任表现为他们必须对上级负责,即积极贯彻上级的指示或完成规定的目标任务,同时也要求他们对下属的行为负责,即指示下级行事并提供各种支持。在这一过程中体现得更多的是职责关系。

其次,公共行政人员对政府官员负责,把他们的意志当做公共政策的具体表现加以贯彻。这些公共政策绝大多数是以立法的形式(少数以行政命令)表现出来的。行政人员必须说明其行为和财力的应用符合法律的宗旨或者行政命令的意图。这种法律责任关系体现的是行政人员对宪法和其他相关法律的遵守与维护,因此它表现出的是更多的义务而非职责关系。

最后,也是行政人员最为本质的客观责任,即公共行政人员要对公民负责,服务于公共利益。行政人员必须洞察、理解和权衡公民的各种利益并对此做出积极回应。公民是主权者、公共行政人员是他们的受托人。

库珀指出,客观责任与主观责任不应当被视为“真实”与“虚假”之间的区别;作为一种价值观与信仰的表达,主观责任与客观责任一样具有真实性。行政人员的责任要求其为公共利益服务,然而公共利益却是一个极其抽象和概括的概念,以至于为公共利益服务常常变成一句空话,主观责任的存在某种程度上弥补了这一缺憾。在许多时候,行政人员不是在上级或法律的要求下,而是在良知、信仰、价值观等内部力量的驱使下以特定的方式认知与行动。

二、外部控制与内部控制

在公共组织中保持负责任的行为有两种方法:外部控制与内部控制。外部控制强调通过立法、规则、制度或是重新安排组织机构,从外部对行政人员进行监管与约束;而内部控制则试图通过伦理训练来强化行政人员内心的价值观和伦理准则,使其在缺乏外部监督的情况下也能作出符合道德规范的行为。

库珀认为,无论是内部控制还是外部控制都有利与弊。内部控制机制的优势在于:内化的价值观对于行政人员的影响更为持久。即便上级不在场、纪律松弛发生腐败现象,行政人员的内心控制仍能发挥作用。内部控制机制还有助于负责任且富有创新精神的官僚制的产生。通过培养内部控制价值系统,可以为行政人员提供裁决过程中的自信感和应对突发事件的自觉感,从而使其抛开教科书式的说教大胆尝试新的行为方式。当然,其不足之处也很明显。首先,价值观的相对性导致其在选择上很难达成共识。每个人都有自己的价值观,谁的价值观才是官僚机构的标准对于该问题的回答莫衷一是。其次,内部控制是一种软约束,仅仅依靠行政人员个体将其价值观用于具体问题的决策时,无法保证他(她)不以权谋私。最后,对抗的价值观存在发生冲突的可能性。例如,建立新的钢铁厂,当地的空气就会受到污染;反之,当地的公众就会失去难得的就业机会。在诸如此类的价值观选择中,行政人员面临着两难境地。

而外部控制中，从“利”的方面看,外部控制可以通过伦理法律、制度等为政治共同体道德提供最低标准的规范性阐述。随着共事务的不断扩展,行政人员的自由裁量权也在自然不断扩大。然而,公众才是公共权力的主人,行政人员的自由裁量权必须服从于公众的意志并受到公众的监督,而外部控制为此提供了法律与制度上的底线。此外,外部机制通过对超越公民授权限度之外的行政活动进行惩处,在确保公众利益得以充分实现的同时,给其他试图违反行政伦理的行政人员予以警示。外部控制也存在“弊”的方面。首先,外部控制更擅长于解决一般性问题,而对具体问题缺乏明确性指导。其次,外部控制往往很难执行。法律、制度漏洞的存在、举证的困难使得检举活动无法持续有效地进行下去,再加上政府执行机制不够健全,也使得许多外部控制机制停留于表面。最后,严格的外部控制可能会给组织带来一种紧张的气氛,破坏组织员之间应有的团结与协作。

库珀认为,当务之急是实现内部控制与外部控制之间的平衡,并使两者达成和解:执行必要的外部控制以限制个人私利;实施充分的内部控制以鼓励自主意识与创新精神。这一平衡对公共行政人员作出完全负责任的行为是必不可少的。

三、组织的制度性

库珀指出,组织的制度性权威经常被用来限制道德行为。现实社会中,确实存在一些对道德行为进行挫伤和阻挠的组织。这些组织在一种制造怀疑、嫉妒和争斗的异化的氛围中运转,严重破坏了组织工作环境,削弱了社会纽带关系,深深损害了组织和整个社会中的责任关系。要避免组织制度给行政人员道德行为可能带来的破坏作用,就必须澄清权威的界限和职责的范围;对决策者要有方法给予严格的控制,防止其权力滥用;所有公务员都必须向其上级清楚地解释其权力行驶的合法性;正规组织与非正规组织必须通过降低必要的政治性操纵达成共识;尽量减少组织机构纵向分层。

四、我国基层公务员的定义

《中华人民共和国公务员法》第二条对于公务员的概念做了规定:本法所称公务员,是指依法履行公职,纳入国家行政编制,由国家财政负担工资福利的工作人员。而基层公务员就是指在我国基层性政府中从事行政工作的专门性政府工作人员,纳入国家行政编制,由国家财政和地方财政共同负担工资福利的政府工作人员。其特点是：

1.基层公务员的基层性。基层公务员的活动范围是地方政府。基层公务员的主要职责就被设定为完成地方社会公共事务管理,而这种特性随着地方层级的降低而逐渐增强。这是由于在多层级的社会体制中,基层地方政府直接面对的是它所管辖的当地居民,所以,为地方居民创造一个良好的生产生活环境和社会经济环境,能够使地方社会处于一种和谐有序生活状态,处于良好发展的社会环境中,就成为了基层地方政府的主要任务,而完成同地方居民生产生活密切相关的一切社会公共事务就成了基层公务员的主要职责。

2.基层公务员的复杂性。表现在两个方面：一是基层公务员结构复杂,这是由我国政治体制层级所决定的。仅县一级别的行政主体就有县、区、自治县、县级市等多种称呼,而这种称呼随着层级的降低而逐渐增多,到乡镇甚至村级别时,由于各地的地方风俗的差异,更会衍生出许多的称呼,表现出越到基层,地方政府的类型越复杂,数量越大的特点。二是基层公务员组成的复杂性。我国公务员的选拔渠道有三种:选任、委任和聘任,而越来越多的人通过各级公务员考试或者各种关系进入公务员系统,基层公务员也不例外,从下级选拔和上级任命和以及平级互调,使得基层公务员的构成越来越复杂。

3.基层公务员职责的局限性。表现在两个方面：一是表现在其治理的地域范围上。从概念中我们可以得出,基层公务员所管辖的地域范围只是我国县级及县级以下的各级地域,而且本区域内的社会公共事务由当地基层政府所管辖,同级别的地方政府不得跨区域管理。二是表现在其所承担的治理责任上,地方政府的基层公务员所管辖的仅仅只是国家全部政治生活的一小部分。如果将国家看做是一个大型企业,基层公务员所承担的只是最基层的政策执行层面中的具体事务,很少参与整个组织的战略性规划和政策性文件的制定。基层公务员对于整个国家政治生活来讲,也只是管理其最基层的一部分。

五、对策与建议

基层公务员在社会上扮演着不同的角色，其中，家庭角色成为最容易与其他角色发生冲突的角色。当行政工作的对象就是与自己有各种关系的个体人时,到底是继续维护个人的利益,维护自己在家庭中的地位,还是秉公办事,严于执政,坚决维护组织的利益,维护公共的利益,就会给基层公务员造成两难的困局。这就是所谓的行政伦理困境。

要想解决目前我国基层公务员面临的行政伦理困境，根据库珀的行政伦理理论，有以下几点建议：

1.加强对基层公务员的行政责任约束

要正确的意识到，明确行政伦理责任制，其目的和宗旨都是为了更好的实施行政伦理，为了更好的为人民提供服务，使社会行政制度更健全更科学。要加强基层公务员的专业素质和道德修养。加强其行使公共权力的责任感，强化服务意识，从自身做起。面对现实的诱惑和自身人性的挑战，能够扼制欲望，正确树立价值观。其次，整个社会要营造积极、正确的舆论场，推出坚守行政伦理的道德典范，在各级政府机关中进行评比，抓典型，树典型，学习典型，使弘扬行政伦理责任蔚然成风。最后，还是要健全相关法律法规，明确责任。只有将责任和义务都明确化，才能在工作中有的放矢。

2.进行行政体制改革

库珀认为，如果人们的行政行为理论思考的缺失、道德想象力的匮乏以及较低的伦理自主性，都是行政人员出现道德价值问题或违反道德原则的原因。因此，只有高度发挥行政伦理学在行政体制中的地位才会衍生一个完善的行政体制。我国的行政体制的复杂程度和特殊程度决定了必须从不同的角度和多个渠道进行行政体制完善。目前就我国的情况来看，要想有效的预防和组织公共行政人员执行公务过程中发生的腐败行为与渎职行为就必须加大在执行公共事务过程中有效运用伦理法规法则的力度。另一方面，加强行政人员内部的自身控制比如提高行政人员的伦理自主性也可以大大预防腐败和渎职行为的发生。从外部控制手段例如伦理法规法则的建立，将这种外部控制手段有效的与相应的内部控制进行结合既在最大程度上削减了行政组织的行政成本，也会督促行政人员不断提高办事效率。不难看出，目前的当务之急就是进一步对我国的行政体制进行完善。

3.构建“服务型政府”组织文化

要树立“全心全意为人民服务”的行政价值观，建设服务型政府。要建设“服务型政府”，就要坚持政府服务体制构建的“顾客导向”。政府的职能及其行政决策与行政行为必须紧紧围绕公众这一顾客的多样性需求展开，从制度与体制上保证政府决策与行为由“以政府为中心”向“以公众为中心”转移，这样就能够在政府内部创建起一个良好的行政伦理伦理责任氛围，只有在这样的组织文化下，基层公务员才能把实现和维护公众利益作为其价值取向，把公众的满意度作为其运行的最大使命。

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戴泽民(1992.3-)，男，彝族，贵州，硕士，中央民族大学管理学院，民族地区公共行政管理专业。