城市治理视野下推进我国海绵城市建设的思考

周 鹏

(中央民族大学管理学院(署名) 北京 100000)

城市治理视野下推进我国海绵城市建设的思考

周 鹏

(中央民族大学管理学院(署名) 北京 100000)

中国城市化进程正受到城市内涝的困扰。我国政府创造性的提出了“海绵城市”构想，逐渐成为解决城市水和生态问题的综合性理念。海绵城市与生态城市、低碳城市、智慧城市存在理论递进的相辅相成紧密联系。海绵城市的理念与思想具有先进性、持续性和有效性，有利于在保障城市水生态安全基础上，推动我国城镇化建设传统观念的转变和城市群现代化开发建设的可持续发展。本文以城市治理为核心思考“海绵城市”建设框架，利用治理理论在多元主体协商、利益调和等方面的优势，探索从根本上治理城市内涝。

城市内涝；城市治理；海绵城市

一、引言

近年来，城市内涝灾害屡屡困扰我国的各个城市，给居民的生命和财产带来了极大的损失，也给社会生产及生活带来了不利影响。治理城市内涝灾害已经成为地方政府面临的重大挑战。因此，如何协调经济发展与城市发展，如何把城市内涝灾害治理融入政府重点工作之中是现实中亟待解决的重要问题。

2014年2月《住房和城乡建设部城市建设司2014年工作要点》中明确提出：“督促各地加快雨污分流改造，提高城市排水防涝水平，大力推行低影响开发建设模式，加快研究建设海绵型城市的政策措施”。接着住建部于2014年10月底发布《海绵城市建设技术指南》，同年12月31日财政部又发布了《关于开展中央财政支持海绵城市建设试点工作的通知》，中央财政将对海绵城市建设试点给予专项资金补助。到2015年4月2日，财政部、住建部、水利部正式公布迁安、白城、镇江、嘉兴、池州、厦门、萍乡、济南、鹤壁、武汉、常德、南宁、重庆、遂宁、贵安新区和西咸新区16个城市和地区，作为首批海绵城市建设试点城市。一时间，“海绵城市”建设成为行业内外的热点话题，在全社会掀起一股海绵城市建设的热潮。

二、我国城市内涝的发展管理成因

(一)发展理念有偏差

多年来，我们在发展理念上有偏差。一是重“面子”轻“里子”。受以GDP为主的干部任用考核机制的影响，有些城市急功近利，大搞形象工程、政绩工程，重地上建设轻地下建设，重视看得见摸得着的“脸面工程”，忽视社会事业的协调发展。二是“以物为本”根深蒂固,“以人为本”轻描淡写。将城市建设等同于扩建城市道路、修建漂亮广场和豪华标志性建筑；忽视排水管网设施设计标准以及对城市排水设施的疏通和清洁。

(二)地下排水管道规划不科学

城市规划是建设城市的基础，只有规划具有科学性、合理性、系统性、前瞻性、权威性，城市建设才规范有序。然而，现实生活中，城市在发展中屡屡遭遇地下排水管道规划赶不上变化的尴尬，常暴露出短视、易变与不符合民意的弊病。

正由于我国城市地下排水管道规划欠科学，才导致城市内涝灾害泛滥。规划的不科学、不合理主要表现在以下几个方面：一是规划定位太低，缺乏长远眼光。城市建设发展迅速导致城市面积不断向周边扩展延伸，城市中心重要区域也在逐渐扩大，这些区域对内涝的防治标准较高，对城市排水管网的要求更高，原有的排水系统面对逐渐增大的排水区域难以承受。二是各专项规划之间缺乏统筹协调性。城市基础设施的相关部门之间缺乏沟通与协调，各自为战。三是规划设计标准和设计水平低下。排水设施建设滞后，“逢雨必淹、内涝严重，城里看海”。与此相反，东京、伦敦、巴黎等城市的地下排水系统都是百年工程，巴黎的下水道系统更是绝世的伟大工程，享誉世界，下水道博物馆已经成为巴黎除埃菲尔铁塔、卢浮宫、凯旋门之外的又一著名旅游项目，这都得益于规划的高标准和高水平。

(三)城市蔓延

中国目前正处于高速城市化阶段，其中地方政府在城市发展中起到了主导的作用，但一些城市政府在快速推进城市化的过程中，并没有完善与城市之表相匹配的城市之实，在公共基础设施建设、公共服务覆盖范围等方面的推进速度远落后于城市化速度，城市建设用地发展大于实际需求，城市发展演变为城市蔓延。地方政府主导城市蔓延表现在多个方面，包括为吸引投资低价出让城郊土地、用建开发区之由圈地以及推进以房地产开发为主的新城建设等，其原因，第一，是出于执政期内政绩收益最大化的需求；第二，是出于执政期内经济收益最大化的需求；第三，是出于推进城镇化进程的需求。这种增长方式过度消耗城市周边资源，压缩未来增长空间。

(四)忽视城市生态文明建设

21世纪是生态文明的世纪，无论是东方还是西方的生态文明观都在强调人与自然的和谐关系，这意味着人们生活方式的根本改变，而治理城市内涝、治理城市蔓延、走新型城镇化道路都是过程，最终的目标是实现城市生态文明。城市越大、发展得越快，越应重视生态文明建设，否则当城市发展之后回过头来再想进行生态文明建设，投入的成本将会大幅增加。因此，城市新一轮的开发不能重蹈忽视生态文明建设的覆辙，力争城市生态文明建设“一次成型”而不是事后补偿。

三、海绵城市的概念和特征

(一)海绵城市的概念

我国《海绵城市建设技术指南―――低影响开发雨水系统构建》中对海绵城市的概念进行明确了定义：指城市能够像海绵一样，在适应环境变化和应对自然灾害等方面具有良好的“弹性”，下雨时吸水、蓄水、渗水、净水，需要时将蓄存的水“释放”并加以利用。在这一“吸”一“收”的过程中实现了城市内部良性的水循环系统，还能自动吸收水系统的污染物质，保持城市水土。

(二)海绵城市的特征

第一，注重城镇化和自然环境的协调发展，在对城市地下水、自来水等进行存储、排放、使用时不是依靠传统的地下管道而是依靠城市自然环境综合利用各种措施吸收、存储大气降水和地下水，进而缓解城市的洪涝问题；第二，让城市“弹性适应”环境变化与自然灾害，海绵城市建设思路不仅注重恢复和保持城市内部的水系统，更注重原有自然生态系统的保护，重视城市系统的自我调节；第三，转变了排水防涝思路，海绵城市彻底摒弃了“快排式”传统的排水模式，在城市排涝过程中始终坚持“渗、滞、蓄、净、用、排”的六字方针；第四，开发前后的水文特征基本不变，海绵城市构建了一个良性的水系统。

四、海绵城市的重大深远意义

随着近年来城市洪涝灾害的频发，“海绵城市”及其相应的规划理念和方法得到社会各界认同。

海绵城市是从城市雨洪管理角度来描述的一种可持续的城市建设模式，其内涵是:现代城市应该具有像海绵一样吸纳、净化和利用雨水的功能，以及应对气候变化、极端降雨的防灾减灾、维持生态功能的能力。很大程度上，海绵城市与国际上流行的城市雨洪管理理念与方法非常契合，如低影响开发、绿色雨水基础设施及水敏感性城市设计等，都是将水资源可持续利用、良性水循环、内涝防治、水污染防治、生态友好等作为综合目标。“使整个国土成为一个‘绿色海绵系统’，使雨水就地蓄留、就地资源化，使它与城市中的公园系统、湿地系统，形成统一的水生态基础设施自然保护系统”。

该模式突破了传统的“以排为主”的城市雨水管理理念，通过渗、滞、蓄、净、用、排等多种生态化技术，构建低影响开发、具有自然循环的“绿色海绵”雨水系统，使整个城市容易适应新的环境，遭遇水灾害后能够快速恢复，能够让城市弹性适应环境变化和自然灾害，并且不危及其中长期发展。这不仅有利于修复城市水生态环境，还能为综合生态环境带来效益。从这个角度讲，低影响开发雨水系统的构建就是海绵城市建设的重要组成部分。我国官方文件明确提出“海绵城市”的概念，代表着生态雨洪管理思想和技术从学界层面走向社会管理和应用经济层面，并将在城建实践中得到更有力的推广，从而利于提升城市生态系统功能，减少城市洪涝灾害的发生。由此可见，海绵城市的建设主要包括三方面内容:一是保护原有生态系统;二是恢复和修复受破坏的水体及其他自然环境;三是运用低影响开发措施建设城市生态环境。海绵城市的理念改变了我国城市排水系统只排不蓄、只排不用的缺陷;用绿地广场、绿色房顶、人工沟渠，抓住雨水，让其下渗、滞留;用河边的生态滤池，过滤雨污水，净化水体。收集、净化后的雨水，可以用于绿地浇灌、道路清洗、景观水体补充等。

五、海绵城市建设框架

(一)工作目标

通过海绵城市建设，综合采取“渗、滞、蓄、净、用、排”等措施，最大限度减少城市开发建设对生态环境的影响，将70%以上的降雨就地消纳和利用，城市排水防涝能力得到有效提升，城市内涝积水问题得到基本解决，山水林田湖等生态空间得到有效保护，水生态、水资源、水环境、水安全得到全面改善。

(二)基本原则

1.坚持生态为本、自然循环

遵循尊重自然、顺应自然、保护自然的理念，将自然途径与人工措施相结合，实现雨水的自然积存、自然渗透、自然净化和可持续水循环，提高水生态系统的自我修复能力，维护城市良好的生态功能。

2.坚持规划引领、统筹建设

充分发挥规划引领作用，先规划后建设，在城市各层级、各相关专业规划中设置海绵城市建设控制指标，完善技术标准规范，科学划定城市蓝线和绿线，实施源头减排、过程控制、系统治理。

3.坚持因地制宜、分类推进

因地制宜选择雨水控制和利用技术。以问题为导向，有效解决城市内涝、水资源短缺、水环境恶化、水生态破坏等问题。

4.坚持政府引导、社会参与

发挥市场配置资源的决定性作用和政府的调控引导作用，加大政策支持力度，营造良好发展环境。积极推广政府和社会资本合作(PPP)，吸引社会资本广泛参与海绵城市建设。

(三)创新建设运营机制

区别海绵城市建设项目的经营性与非经营性属性，建立政府与社会资本风险分担、收益共享的合作机制，采取明晰经营性收益权、政府购买服务、财政补贴等多种形式。推广运用政府和社会资本合作(PPP)模式，对项目进行捆绑打包，引导社会资本参与海绵城市项目建设和运营管理。鼓励有实力的规划设计单位、施工企业、制造企业与金融资本合作，采用总承包等方式统筹组织实施海绵城市建设相关项目，发挥整体效益。

(四)加大政府投入

积极争取中央有关专项资金补助，支持海绵城市建设。各城市政府要进一步加大海绵城市建设资金投入，在中期财政规划和年度建设计划中优先安排海绵城市建设项目，并纳入地方政府采购范围。

(五)拓宽投融资渠道

加强与国家开发银行、农业发展银行等金融机构的对接，充分利用低成本、中长期的有关专项贷款等优惠性政策。支持符合条件的企业通过发行企业债券、公司债券、资产支持证券和项目收益票据等募集资金，用于海绵城市建设项目。

(六)加强组织领导

城市人民政府作为海绵城市建设的责任主体，要切实加强组织领导，明确主管部门，完善工作机制，统筹规划建设，抓紧启动实施。各有关部门要加强协调配合，共同推进海绵城市建设。各地、各有关部门要大力宣传海绵城市建设理念，营造共建美好家园的社会氛围。

(七)加强项目管理和绩效考核

各城市政府要抓紧制订近期海绵城市建设重点区域的建设方案、滚动规划和年度建设计划，建立海绵城市工程项目储备制度，做好住房城乡建设部海绵城市建设项目库信息系统的填报工作，积极申报国家和省海绵城市试点。

六、我国海绵城市建设的趋势展望

长期来看，我国城市雨水系统建设模式必然向海绵城市——低影响开发雨水系统建设模式转变。无论是工程界、学术界还是政府管理者都已经清晰认识到原有的目标单一、高碳排放、高污染、粗放型的雨水排放模式已经难以为继。但从一些雨水管理领先国家的推进经验来看，这一转变和新体系的建立绝非一蹴而就的事，是一个长期而艰巨的系统工程，必须在管理理念、政策机制等方面有重大突破和重点支持，必须建立系统的基础理论、工程技术体系、专业人才队伍和培育新型的产业等等，期望短期内快速见效恐欲速而不达。

党的十八大以来，党中央从战略和全局高度对生态文明建设提出了一系列新思路、新要求。我们应该让海绵城市建设真正成为“美丽中国”和未来“绿色城镇化”的有力抓手和一种长效机制，充分发挥其在我国的城镇化和城市群建设发展过程中的重要历史作用，为我国人民共谋宏伟福祉共创安康环境服务，为中华民族的伟大复兴和繁荣富强奠定良好的地理环境和资源条件。

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[6]中华人民共和国住房和城乡建设部.关于印发《海绵城市建设技术指南——低影响开发雨水系统构建(试行)》的通知(建城函[2014]275号)[Z].中华人民共和国住房和城乡建设部，2014-10-22

[7]武春丽.海绵城市:从理念到实践[N].中国建设报,2015

[8]张忠华,刘飞.当前我国城市病问题及其治理[J].发展研究,2013(2)

[9]如何建设“海绵城市”[EB].http://www.chla.com.cn2014-12-02来源:经济日报

周鹏(1993-)，男，土家族，研究生，中央民族大学管理学院(署名)，研究方向：少数民族地区行政管理。