检委会制度改革的三个关键

李轩

摘要：作为检察机关业务决策机构的检委会在司法改革背景下有其存在之合理性和改革之必要性。以《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》为指导，检委会改革应当着力围绕功能定位、决策机制、权责划分三个关键问题展开，以确保检委会与司法责任制相互衔接，保证检委会职能作用的充分发挥。

关键词：司法责任制 功能定位 决策机制 权责划分

检察委员会在整个检察工作中具有中枢地位，对正确执行法律、充分履行检察机关法律监督职能起到了重要作用。尽管如此，因其行政色彩明显、议案司法属性不足等问题，长期以来检委会制度一直饱受学界诟病。特别是在司法责任制为核心的改革背景下，有学者提出“现在是时候考虑取消审委会、检委会制度了”的观点。因此，如何正确认识检委会制度存在之合理性是我们的首要任务。

一、司法责任制背景下检委会制度存在之合理性

（一）检委会制度符合检察权配置和运行规律

首先，检委会制度的立足点在于履行法律监督职能。作为法律监督机关，检察权是集司法、行政、监督属性为一身的复合性权力，并且不同属性的权力运行规律是不同的。检察权具有复合性决定了不能用单一思维和模式来考量和涵盖所有检察组织形态和办案模式，单纯以司法属性不足而否定检委会制度的观点是不正确的。检委会制度具有决策、指导、监督三项职能，讨论并决定司法属性较强的审查逮捕、审查起诉案件仅是其议案决策职能中的一部分，而对于如按审判监督程序提起抗诉的案件，更多的体现的是检察机关的诉讼监督职能。同时，检委会讨论决议重大事项体现的则是检委会的“检察业务管理”属性，并非司法属性，因此，单纯以检委会司法属性不足并不能否定其存在之正当性，履行法律监督职能才是检委会制度的根本立足点。

其次，作为集体领导决策机制，检委会制度系对检察长负责制的有益补充。“设立检察委员会制度，就是为了与检察长分享检察权，并试图通过集体决策对检察长的个人决策进行有效制衡”。检委会集体决策与检察长统一领导共同构成了我国“检察一体”内部领导机制的有机内核。此轮司法改革是在现行检察体制框架下对现有体制的改革完善，作为检察院内部领导机制的组成部分，检委会集体决策机制应当予以保留。

（二）检委会研究决定案件与司法责任制并不相悖

首先，检委会可以通过改革与司法责任制进行有效衔接。司法责任制改革的重点是健全检察权运行机制，明确权责清单、强调权责一致。我国检察院整体对外独立的体制没有变，并非所有案件均交由检察官来承办，而是通过授权的方式突出检察官的主体地位。检委会研究决定的案件一般都是重大疑难复杂案件，并且在司法实践中可能仅占极小一部分，因此可以通过健权检委会运行机制，在厘清权责划分与承担的基础上，最大限度地发挥检委会有效弥补个人司法经验欠缺等优点，与检察官责任制进行有效衔接。

其次，检委会能够形成对检察官、检委会委员、检察长办案活动的有效监督和制约，从而保证整个检察权有序运行。由检委会这一集体组织对重大复杂和疑难案件的处理进行把关，既能阻却人情对检察官的干扰，又可有效防止检察官贪赃枉法和滥用职权，从而起到防止司法腐败和维护司法公正的积极作用。

二、司法责任制背景下检委会制度改革之必要性

在司法责任制势在必行的背景下，现行检委会制度确实存在着一些亟待解决的问题，直接影响着检委会制度能否更好地适应并服务于检察实践。

（一）功能定位不明晰，作用发挥不均衡

《人民检察院组织法》第3条规定“各级人民检察院设立检察委员会。检察委员会实行民主集中制，在检察长主持下，讨论决定重大案件和其他重大问题”。其中对于检委会的性质并未予以明确表述。检察委员会属于议事机构还是决策机构，亦或兼有咨询机构的属性，这一问题实际上并无明确法律依据。另一方面，检委会具有宏观指导、讨论决定重大案件和内部监督三大职能，然而，很多地方检察院检委会研究个案多、研究类案少，研究具体案件处理意见多、提出指导性意见少。甚至有个别基层院还存在检委会的审议事项被党组会取代，以致其作用更多的体现在对重大复杂疑难案件的定性把握上，而忽视了对其他重大问题的讨论，影响了检委会指导、监督功能的充分发挥。

（二）议案决策机制带有较强的行政化色彩

现行检委会制度并未针对不同属性的议题而对决策机制有所区分，议案决策机制带有较强的行政化色彩突出表現，现有的行政会议式的听案断案模式与办理司法属性较强案件所要求的司法化审查模式不相吻合。与此同时，现有议事程序设计无法阻断检察长的行政权威对其他检委会委员意见的影响甚至左右。有些院检察长在讨论或表决中可能会有意或无意地表达出倾向性意见，或者在最后发表不同于大多数人的意见后再次征询其他委员的意见，其他委员基于检察长的行政权威可能临时改变主张或不再坚持自己的意见。

（三）决策主体选任标准以及权责配置状态不符合司法责任制要求

一是检委会委员的选任标准不符合司法责任制要求。司法责任制背景下作为决策主体的检委会委员，理应更加注重其专业化素质的考察，囊括检察机关的业务精英，能服从和服务于议事决策功能。现行《组织条例》中规定“检察委员会由检察长、副检察长、检委会专职委员及有关内设机构负责人组成。”可以看出，委员的任用强调的是职务、级别、资历，忽视了人选的业务素质及议事能力。实践中也存在，检委会委员的身份和地位行政待遇化等现象。如一些退居二线的院领导、部门负责人不再担任行政职务，但仍保留检委会委员职务，甚至被改任为检委会专职委员，以保证其“行政待遇”、“政治荣誉”。二是，权责划分不明晰。现行规定并未明确检委会审议“重大案件”的范围，检委会与检察官各自的职责范围没有明确，另一方面由于委员在集体讨论中责任不明确，检委会讨论的案件出了问题时往往是责任分散、难以追责，容易出现人人负责却又无人负责的局面。如果即使发表了一些明显不符合法律规定的错误意见在实际中也不承担责任，势必导致权力的滥用和不负责任。

三、司法责任制背景下检委会制度改革之可行性

高检院出台了《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》为检委会制度的改革与衔接指明了方向，在改革时应当着力围绕明晰功能定位、完善决策机制、厘清权责划分三个关键，构建检委会制度改革与完善的可行性路径，以顺应司法规律并与整个司法改革进程相适应，确保检委会职能的充分发挥。

（一）明晰功能定位，优化职能配置

1.明确检委会最高業务决策机构的功能定位。在《人民检察院组织法》进行修订时，明确赋予检委会在检察院内部最高业务决策地位及最高检察办案组织的定位，为其行使职权提供法律依据。尤其是对于检委会研究决定的案件，即便检察官本人持有不同意见，但对于检察委员会对案件作出的最终决定，检察官也必须严格遵照执行。

2.重点发挥检委会宏观业务决策、指导、监督职能。将“检察业务管理”作为新形势下检委会功能拓展的重要方向，可以通过组织、领导、指导、评价、监督、制约等方法，对本院的司法过程进行严格规范，对检察工作进行科学考评，实现对内统筹检察业务管理以及对案件整体质量的指导和监督。当然，指导监督职能范围也不仅限于对内，还可以通过审议下一级检察院提请的事项和案件来实现对下级院的指导监督；通过检察长列席审委会机制对法院进行审判监督，等等。

（二）改善委员结构，完善决策机制

1.选任委员突出专业属性，构建履职考评及退出机制。第一，明确选任标准和程序。在选任程序中明确委员的素质标准和资格条件，以择优选拔为原则；注意优化员额配比的年龄结构；选任程序可原则确定为民主推荐、检察长提名、报人大任命这一程序；明确委员的任职期限，原则上可与检察长任期协调一致，连任不超过两届。任期届满仍需留任的，可由检察长重新提请人大常委会任命。既为经验丰富的委员继续留任提供条件，同时也能够及时补充新鲜血液。第二，建立委员履职考评及退出机制。将委员的参会次数、发表意见情况、带头学习调研、纪律作风等情况作为考核履职情况的量化指标，由委员个人向检委会年度述职，以此作为评价依据。明确检委会委员的免职条件，例如不再具有检察官身份的、履职情况不合格的、严重违法违纪并受到行政记大过以上处分的、因故意或重大过失造成冤家错案的；等等。对于达到免职条件的，经检察长提请人大常委会免除职务，以增强委员的责任心。

2.细化检委会议案决策程序，强化司法属性。在细化议案决策程序方面：一是在《议事规则》中明确上会案件议题的提交时间、提交材料要求，所有上会议题需按照规定格式于会议召开前7日提交材料，保证议题报告质量并为委员审议留出充分的准备时间。二是改变原有按照行政职务高低发言的规定，发言顺序可设计为：由专职委员首先发表意见，其他委员按照检察官等级从低到高发表意见，最后由检察长发表个人意见。三是在表决方式上，可将讨论环节与表决环节相对分离，表决前必须充分讨论，明确要求委员发表个人意见必须阐述具体理由。在强化司法属性方面：一是改变传统通过听取汇报获取信息的方式，以统一业务应用软件为依托，通过授权实现委员会前电子阅卷，以弥补信息递减的衰弱带来的弊端，促进科学决策。二是在《组织法》修改时，取消检察长否决多数意见的搁置权。即在研究、讨论案件时，除检察长最后发表意见外，如果检察长不同意多数人的意见，根据少数服从多数的民主集中原则，也应该作出检委会决议，而不应使多数人意见形成的决定流产。

（三）逐步放权、严格限权，落实责任追究

1.逐步放权和严格限权。逐步放权和严格限权是处理好检察官办案责任制与检委会关系协调衔接的核心。当前的司法责任制背景下，一方面要合理确定主任检察官独立行使的职权范围，另一方面，严格控制议案范围，合理约束主任检察官的自由裁量权限。可以通过从省级院层面制定《检委会职权清单》的方式来限定检委会议案范围，并按照不同级别管辖权限应当有所区分，包括：法律和司法解释规定应当由检委会审议决定的案件以及《意见》中所列举的其他情形。明确界定“重大疑难复杂”案件范围，以案件诉讼类型、疑难复杂程度、社会影响力和关注度等作为综合考量标准，针对不同级别进行界定，重点审议法律适用存在争议的案件、新类型案件、检察环节终局性案件，诉讼监督类案件等。同时建立案件过滤机制，发挥检委会办事机构审查把关职能，审查是否属于检委会讨论决定的案件范围并提出依据报检察长决定，严格上会案件提请程序，提高议案的质量和效率，以分出更多的时间和精力来审议其他重大事项。

2.落实责任追究。一是坚持《意见》中明确的主观过错追责为原则，明确确有故意和重大过失造成错案的应当追责，委员根据自己对法律的理解而发表的意见不应当承担司法责任。二是在责任认定方面，区分检察官与检委会之间的责任划分，属于检察长或检委会决定事项，检察官对呈报审批的以及当场汇报的案件的事实和证据负责，检委会对决定事项集体负责。在检委会对外实行集体负责的同时，还要确立集体内部追责标准，明确委员个人责任。以书面会议记录或同步录音录像作为内部追责的依据，判断错误形成的具体原因和主观过错，细化确有故意和重大过失的情形及责任，做到权责一致。例如，明知发表意见错误故意引导其他委员的，不认真履行职责随意发表意见且导致错案严重后果发生的，属于应知应会的法律常识却故意发表错误意见且导致错案严重后果发生的，等等。