新常态下提升审计价值有效途径和方法

张勤+黄秀星

摘 要：新常态对政府管理提出了新的要求，审计唯有不断提升其价值，才能在新常态下充分发挥其在国家治理中的基石和重要保障作用。从新常态下审计工作面临的机遇和挑战出发，分析提升审计价值的有效途径和方法，为加强审计工作提供有益参考。

关键词：新常态；提升；审计价值；方法

中图分类号：F23 文献标识码：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2016.33.094

中國经济转入新常态，意味着我国经济发展的条件和环境已经或即将发生诸多重大转变，经济增长将基本告别过去30多年10%左右的高速度，基本告别传统的不平衡、不协调、不可持续的粗放增长模式。新常态下，国家治理出现了新动向、新变化，审计发展也面临新的机遇与挑战。这就要求国家审计监督体系相应调整工作目的、内容和方法，进一步挖掘和开发自身价值，保障经济社会健康发展。

1 新常态对审计工作提出的要求

1.1 审计地位的提高要求审计充分发挥国家免疫系统功能

《国务院关于加强审计工作的意见》（国发〔2014〕48号，以下简称《意见》）要求发挥审计促进国家重大决策部署落实的保障作用，这使得审计地位提升到了一个新高度。在新常态下，审计要站在国家治理的高度，为国家重大政策措施和宏观调控部署的落实发挥好参谋作用。审计工作要着力监督检查各地区、各部门落实稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险等政策措施的具体部署、执行进度、实际效果等情况。国家赋予国家审计机关的不是简单的披露权，而是包含建议在内的报告权，即国家审计机关针对审计发现的问题，有权而且必须提出改革和完善的审计建议。这一建设性作用的目标，就是充分发挥审计国家免疫系统的功能，推动国家各个领域的持续改革和发展，最终实现国家良治。

1.2 审计领域的拓展要求进一步提升审计人员综合素质

《意见》要求对公共资金、国有资产、国有资源、领导干部经济责任履行情况进行审计，实现审计监督全覆盖。这就扩大了国家审计的工作范围，在传统的财政收支审计基础上，增加了国有资产运用审计、经济责任审计、资源环境审计等，未来甚至还可考虑将与国计民生和生态环保相关的事项列为国家审计的常规内容。除了单位，个人也被明确列为国家审计对象。审计领域的拓宽，对审计人员的职业判断和综合分析能力提出了更高的要求，不但要求其具备全局性视野，更需要其从推动完善国家治理、促进深化改革的高度来思考和推进审计工作。在项目的具体实施过程中，还要求考虑审计重点、审计方法和审计手段，以及审计成果如何才能切实反映经济社会发展中具有全局性、倾向性、苗头性、规律性的综合信息。

1.3 审计整改落实力度的加大对审计质量提出更高的要求

审计质量是审计的生命线，是审计机关赖以生存和发展的基础。《意见》明确将被审计单位的主要负责人作为整改第一责任人，要切实抓好审计发现问题的整改工作，对重大问题要亲自管、亲自抓。要求各地区、各部门把审计结果及其整改情况作为考核、奖惩的重要依据。对审计发现的重大问题，要依法做出处理，严肃追究有关人员责任。对审计反映的典型性、普遍性、倾向性问题，要及时研究，完善制度规定。对整改不到位的，要与被审计单位主要负责人进行约谈。对整改不力、屡审屡犯的，要严格追责问责。这就要求审计机关实行严格的审计质量控制，严格按规定立项、发送通知书、制定方案、组织实施审计、获取审计证据，严格按规范做出审计结论，确保各项程序和审计结论经得起法规、审计对象以及社会的检验。

2 新常态下审计工作面临的挑战

2.1 审计任务的日益繁重与审计人员数量短缺矛盾突出

近年来，不仅是经济总量的扩张加大了审计的工作量，大量实施经济责任审计、投资决算审计也加大了审计工作量。加之上级审计机关及纪委监察等部门大量抽调审计人员参与各项同步审计、交叉审计、巡查、检查等工作，使得审计工作任务越来越艰巨。然而在这种情况下，由于行政事业编制的限制等原因，审计机关的力量却未能随任务的增加而同步增强，有些单位若干年中都未接收过高校毕业的新的新鲜血液。审计人员数量短缺，年龄结构分布不甚合理，难以应对新常态下审计任务日益繁重的新问题。

2.2 经济业务的复杂性与审计人员专业背景的单一性矛盾突出

国家审计需要面对不同的审计对象，其业务领域广泛、专业复杂。仅以国土局的矿产开发相关业务为例，涉及的法律法规及各种规范性文件多达135个，土地管理相关业务的规范性文件则更多。审计不但需要发现被审计单位在财务管理和业务管理方面存在的问题，还需要向各个领域的专业管理人员提出加强管理、优化流程、完善制度的可行性建议。然而现实中，基层审计人员基本都为单一专业背景，既精通审计专业、又熟悉审计对象的专业领域，且具有较强综合分析能力的复合型人才屈指可数。加之人才培养和后续教育的强度远远无法满足复杂的审计业务对复合型人才的需求，审计对象经济业务的复杂性与审计人员知识结构单一性的矛盾突出。

2.3 专职审理的缺失导致审计质量控制存在严重的风险隐患

国家审计准则对审计质量控制的各个环节制定了明确的规范性要求，但基层审计机关由于人少任务重等原因，审计工作重心完全放在完成各项审计任务上。国家审计将审计资源较多地投放到审计实施上，而对审计质量管理控制重视明显不足。很多审计机关因编制过少，未能设置专职审理人员。兼职审理人员对审计质量的控制仅停留在对审计方案的重点内容是否得以实施以及审计定性和审计结论的正确性上，对审计实施过程的情况却无法进行深入了解，缺乏对审计实施过程的质量监督和制约。再加上审计组内的工作底稿审核基本也流于形式，审计未能发现重要问题及漏报、瞒报重要问题的风险未能得到有效控制，审计质量控制存在严重的风险隐患。

3 提升审计价值的有效途径和方法

3.1 灵活机动，适时调整ABC分类

根据经验，被审计单位的管理水平具有延续性。管理规范的单位通常历次审计均发现问题较少，审计风险也较小；管理欠规范的单位通过多次连续审计，也能逐步规范；而一些从未进行审计的单位常常在第一次审计时就发现重大问题。因此，可考虑根据一定的标准，将原来划分的ABC类经济责任审计单位进行升级或降级，即对其审计频率进行调整，并对多年未进行审计的单位随机抽取一定比例进行审计。采取灵活机动的方式，对经济责任审计单位及财务收支审计单位进行管理。一方面可根据审计情况，更为科学合理地安排审计项目；另一方面也可降低被审计单位对审计年份的预期，提高审计威慑力。

3.2 提升价值，循序渐进开展绩效审计

在“防止国家权力被滥用或被异化为少数人谋利的工具”的审计目标下，合规性审计仍将是未来国家审计的重要任务。但财政资金的使用绩效如何，某一个专项资金是否有必要设立，某一项行政管理行为是否恰当以及其对本地区经济社会的影响有多大，这些亦是当前社会各界十分关注的问题。因此，国家审计工作不仅应确保公共资金运用的合规性，还应综合审查公共资金使用的经济绩效、社会绩效和环境绩效，以推动经济社會科学发展。开展绩效审计无疑是目前进一步提升审计价值的重要途径之一。鉴于绩效审计目前仍处于探索阶段，且基层审计机关存在人员不足等实际困难，建议遵循“先易后难、循序渐进”的原则，有选择性地、探索性地开展财政资金绩效审计。比如，可尝试选择财政耗用资源多、监督环节相对薄弱、效益容易衡定的项目试行开展绩效审计。

3.3 完善审理，加强审计实施质量控制

审计审理是控制审计质量、提升审计价值的一个关键环节。审理工作一般是在业务部门按规定程序完成审计报告等审计结果类文书代拟稿后才进行。我们认为，在新常态下，应根据审计质量控制的薄弱环节，将审理工作前移，变结果监督为全程监督，即增加对审计实施过程、证据收集、定性处理的监督管理。这无疑将促进审计风险的防范以及审计质量的提高。此外，还要利用审理工作层次高、信息渠道多的优势，对审计实施提出有益的意见和建议，使审理不仅仅体现质量监督和控制的职能，还要发挥指导和服务的作用，以此进一步实现审计价值的提升。

3.4 改进方法，增加审计意见信息含量

审计机关在获取审计证据时，应从以财务信息为主转为财务信息与经营信息并重，以提升审计证据的相关性、公允性。财务信息是审计重点依赖的信息来源，但由于其事后性、假设性等特征使其先天存在局限性。而经营信息包括经营环境信息、经营管理信息等，能提供与审计对象有关的更为丰富的资料。此外，随着国库集中支付的推行，审计机关可以从被审计单位取得的电子数据资源日益丰富。积极推进计算机审计，不仅是实现审计监督全覆盖的重要抓手和有效途径，还可以为审计从更高层次和水平上发现查处问题提供技术方法。国家审计可以充分利用信息化成果，更多地采用联网及审计信息技术实现实时审计，进行大数据分析，提出更具价值的审计意见。

3.5 多措并举，加强审计人员队伍建设

长期以来解决审计力量不足的问题一直是审计机关管理的重要目标之一。除向当地政府要求增加人员编制用于招聘高校应届毕业生和社会专业人才外，还可以采取以下三方面措施。一是充分调动现有审计人员的工作积极性，如造良好的工作氛围、商请有关部门增加审计机关专业技术职务的聘任职数。二是建立审计人员培训的长效机制，除新进审计人员培训外，多举办中长期、有一定深度的专题培训，使审计人员能够及时更新知识结构、吸收先进经验，提高业务能力。三是引进社会力量参与审计，可将部分国有企业、部门下属二级单位的财务收支采取服务外包的方式，引进社会力量参与审计；也可联合人事部门建立审计人才库，根据项目情况，聘请专业人才参与审计组工作，加强审计力量，提高职业化水平。

4 结语

新常态下，国家审计必须主动适应国家治理的新动向和新变化，在理念观念、功能作用、范围重点、方式方法等方面均需突破原有限制，朝着价值理性审计、建设服务型审计、数字信息化审计、公权力全覆盖审计的方向积极变革与创新发展，着力推进国家审计与国家治理各领域的相互渗透与融合，通过提升审计价值来确保经济社会健康稳定运行，进而推动实现国家良治。

参考文献

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