论城镇化建设与土地节约集约利用的关联性

陈海珍

[摘 要]目前，我国正处于工业化、城镇化快速发展时期，经济社会发展对土地资源的需求日益膨胀，与此同时，建设用地的粗放利用、闲置以及废弃等现象严重，节约集约用地程度还很不够，基层合法合规用地意识淡薄，随意承诺用地现象严重， 不利于我国经济增长方式由粗放型向集约型转变。因此，在城镇化建设中必须节约集约用地。

[关键词]城镇化；节约；集约

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2016.51.234

土地资源作为一种特殊的自然资源，承载着加快工业化和城镇化发展建设的重任，其稀缺性和重要性要求建设用地使用权人必须合理地利用土地。尽管2007年全国人大常委会将节约资源确定为我国的基本国策和优先战略，但目前我国土地资源粗放利用的现状长期以来没有根本转变，加之随着人口的不断增长，城镇化水平不断提高，人地矛盾更加突出，节约集约用地迫在眉睫。

1 城镇化进程中出现的一些土地问题

1.1 土地资源供需失衡，出现饥渴症现象

近年来，城市化建设步伐不断加快，城镇化率和建设用地需求量在急剧增长，2012年我国城镇化率已经达到52%，在过去的5年，平均每年提高1.3个百分点，每年增加城市人口1700万，今后一个时期城镇化还会保持增长态势，到2020年全国城镇化率预计将达到58%[1]。仅以左权县为例，县城人口由2000年的15.6万人上升到2013年的16.4万人，中心城区规划区范围由原来的6.75平方公里扩大到18.61平方公里。根据县委政府的部署，“十二五”期间左权县将完成固定资产投资380亿元，新增GDP 150亿元，用地项目90个，新增建设用地1334公顷，每年用地267公顷，而每年的年度用地指标不足35公顷，缺口233公顷。放眼到全国的经济发展形势，重点工程和重点项目建设占用土地越来越多，全国建设用地的需求每年都在80万公顷左右，但是《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020年）》确定在严格控制建设用地的原则下，到2020年全国新增建设用地为585万公顷[2]，平均每年新增建设用地指标仅为39万公顷，远远不能满足建设项目的用地需求。且我国用占世界10%的耕地，养活世界上22%的人口，人均耕地0.076公顷，仅相当于世界平均水平的1/3，山地和丘陵面積占国土面积的65%，耕地后备资源严重不足，耕地保护和生态建设压力不断加大，实际上可用作新增建设用地的土地资源十分有限，各项建设用地的供给将面临前所未有的压力。

1.2 土地利用方式粗放，土地利用结构不合理

在土地供需矛盾突出的局面下，当前我国城乡建设用地粗放浪费与新增用地结构不合理的现象并存。近年来，各项建设用地扩展很快，年均占用耕地20万公顷至35万公顷，利用粗放、浪费土地情况十分严重。而城市用地效率低下的现象也同样存在，目前城市中有5%的闲置土地，城市容积率低，城镇低效用地占到40%以上，全国城镇规划范围内，空闲和批而未供土地约26.67万公顷。一些地方在“以地生财”利益的驱动下，以推进城镇化为由，“摊大饼”式地向外延扩张，热衷于“宽马路、大广场、房地产开发”建设，大搞“造城运动”。但是由于户籍改革、产业支撑等相关配套设施跟不上，使得土地城镇化远远快于人口城镇化，甚至造成房子无人居住，形成了“空城”“鬼城”。地处旧城区内很多老企业和单位危旧房多，大都是低层建筑，由于企业改制、资金缺乏等诸多原因，本身无力改造，而拆迁难度又大，收购土地、征收房屋的成本较高，造成了存量建设用地被低效利用或闲置浪费。如果政府不想买单，先由开发商垫付拆迁成本，势必还会造成虚假出让土地。

另外，郊区和乡镇工矿存量用地低效利用现象也非常严重。据统计，全国范围处于低效利用状态的城镇工矿建设用地约5000平方公里，占全国城市建成区的11%。许多地方20世纪八九十年代兴起的乡镇企业，如煤矿、砖厂、瓷窑等矿山企业，由于政策性整合、关闭，绝大部分已经成为废弃用地，仅左权县此类土地面积约130公顷。没有整合关闭的企业搞煤厂、沙厂等建设宽打宽用现象比较突出，土地利用率和单位土地投资强度严重偏低，不能严格执行集约用地的控制标准，没有精打细算、深挖潜力的考虑，粗放用地现象比较普遍。

1.3 土地规划和城市规划不协调，建设项目用地呈分散状态

土地利用总体规划和城市建设规划虽然都由政府组织编制，但在具体编制过程中，由规划部门和国土部门分别委托不同的设计单位进行编制，出现编制时间、城市建设用地规模、城市发展方向、建设项目用地性质等方面均不一致的现象。地方政府围绕“上项目”来发展经济，一旦争取到一个建设项目，往往会尽力促成，但是由于上述情况，可能会出现项目选址符合城市规划而不符合土地规划的情况。基于经济建设发展的压力，地方政府会进行城市规划调整以促成项目上马，由此出现许多在城市规划建设用地范围之外的行为，造成了分散，也加大了基础设施配套建设的投资和土地的占用。

2 建议和意见

2.1 严格执行土地利用总体规划，充分发挥规划的调控和龙头作用

土地利用总体规划作为实现土地用途管制的重要手段，在树立科学发展观，促进经济可持续发展方面起到重要作用。但是目前土地规划的权威性不够，土地利用总体规划没有被严格执行，规划被项目牵着鼻子走，随意调整土地规划的现象十分普遍，城市外延因片面追求经济效益增长而无度扩张。

（1）本着节约集约用地原则，立足当前，面向未来，突出重点，统筹兼顾，科学合理安排建设用地规模，为城镇化发展提供规划引导，避免新城新镇发展再走外延拓展、规模扩张的老路。

（2）尽快制定《土地规划法》，通过规划立法，严格土地利用总体规划调整频次和条件，严禁擅自修改和调整规划，保证土地规划的权威性、法定性。

（3）建立“两规”编制协调、“两规”实施管理等机制，协调土地利用总体规划和城市规划的关系。改变部门观念，加强部门间的沟通与合作，建议成立规划编制统一协调小组，负责两大规划的编制、组织、协调工作。对《土地管理法》《城市规划法》等法律法规中涉及“两规”协调的规定进一步明晰，以增强规划权威性、便于具体操作执行。

2.2 挖掘存量用地潜力，提高存量用地在建设用地供应比重

党的十八大提出走中国特色新型城镇化道路后，“推动土地高效配置、节约集约利用”作为新型城镇化发展下的用地要求，以土地利用和管理方式的转变促进城镇化转型发展。应当严格控制建设用地的增量，盘活存量土地，通过提高土地的整体有效利用率来化解供需矛盾。

（1）注重旧城镇、旧村庄、旧厂房改造，从存量上找增量[3]，充分发挥政府土地收购储备力度，积极盘活破产等低效利用土地；加强闲置土地的预防与监管，加大闲置土地处置力度。禁止“毛地”出让，避免因拆迁等原因造成的土地闲置；向空间要土地，发展立体用地，制定优惠政策，积极鼓励工业企业利用荒地、未利用地和废弃地进行建设，鼓励已投产的工业项目利用原有土地追加投资和利用多层标准厂房，提高土地利用率。

（2）严肃查处各类违法违规用地行为。进一步增强政府责任意识，强化土地执法动态巡查责任，充分发挥基层巡查监管和上级监督职能，深入开展卫片执法、以租代征等违法违规专项整治行动，将违法行为解决在萌芽状态。同时健全联合查案协调机制，加大违法案件立案、查处力度，确保拆除、没收处罚行为到位，推动土地合理合规使用。

节约集约利用土地是社会经济发展的必然趋势。因此，对土地的精细使用势在必行，节约集约是城镇化建设的首要选择。

参考文献：

[1]郑耀宁.浅谈当前形势下如何实行节约集约用地[J].管理观察，2012（29）：164.

[2]国务院.全国土地利用总体规划纲要（2006—2020）[Z].2008.

[3]吴俊.浅谈土地利用总体规划与城市规划的协调问题[J].魅力中国，2011（21）：305.