我国自贸区发展中反洗钱监管的挑战与思考

朱 军

（中国刑事警察学院经济犯罪侦查系 辽宁 沈阳 110035）

我国自贸区发展中反洗钱监管的挑战与思考

朱 军

（中国刑事警察学院经济犯罪侦查系 辽宁 沈阳 110035）

我国自贸区通过实施放松管制、税收优惠等政策措施，将进一步便利国际贸易和投资，提高对外开放水平，更好地实现区域经济一体化。然而，频繁流动的跨境资金以及相对宽松的监管环境必然对自贸区及整个国家的反洗钱工作带来挑战。犯罪分子通过多种方式利用自贸区洗钱或进行恐怖融资，严重冲击国家金融秩序甚至危及社会稳定。我国应当进一步落实反洗钱金融行动特别工作组（FATF）新《四十项建议》，同时借鉴一些国家针对自贸区洗钱的监管经验，进一步建立与国际标准接轨的多层次的监管法律体系，健全自贸区反洗钱组织体系，按照风险为本的方法促进自贸区金融机构全面履行反洗钱义务。

自贸区 反洗钱 监管系统

研究认为，自由贸易区可以通过放松规制、有限税收及减少监管驱动经济发展并便利国际贸易和投资，对我国来讲亦然。建立自由贸易区一方面可以加快区域经济一体化，提高对外开放水平，另一方面也促进了国内金融改革的步伐。与此同时，自贸区资金流动频繁，势必给洗钱犯罪活动带来可乘之机，给反洗钱工作带来严峻的挑战。为此，反洗钱监管应当成为自贸区金融监管工作的重中之重，有针对性地构建自贸区反洗钱监管体系具有现实而深远的意义。

1 自贸区发展中的反洗钱问题

自贸区（free trade area,简称FTA）一般是指两个以上的国家或地区，在签署自由贸易协定的基础上，双方约定取消关税、非关税壁垒，放开服务市场准入限制，促进各生产要素的自由流动，以实现各自的比较优势。例如，东盟自由贸易区、欧洲共同体等。自贸区是指一个国家在一定区域内划定的，关税和贸易配额被取消、行政管理部门对该区域经济实行较少干预的部分领土。也就是说，在这部分领土内的贸易活动都属于一国境内关外的行为，运入该部分领土的任何货物不受海关监管。美国至今有288 个一级自贸区，500 多个次级自贸区[1]。本文所指自贸区即是后者。近年来，中国自贸区战略高歌猛进，中韩、中澳自贸协定在半年内从签署到正式实施；与东盟结束自贸区省级谈判并签署升级《议定书》；国内自贸试验区通过先行先试，逐步形成上海、福建、广东和天津4大自贸区驷马奔腾的格局，加快探路前行。近期，中央又决定，在浙江、河南、湖北、辽宁、四川、陕西和重庆设立了7个新的自贸试验区。

国际货币基金组织曾统计, 全世界每年非法洗钱的金额约占全球GDP 总和的5%, 达到了1.8 万亿美元，而这些洗钱资金的相当部分来自于全球3000多个自贸区。在世界经济一体化的今天, 非法洗钱活动严重威胁了国际金融体系的安全，甚至破坏国际政治经济秩序。严密监控洗钱违法犯罪行为，成为各国维护本国金融权益、携手维持国际金融秩序的必然选择。我国《刑法》第191 条规定：“明知是毒品犯罪、黑社会性质的组织犯罪、恐怖活动的犯罪、走私犯罪、贪污贿赂犯罪、破坏金融管理秩序犯罪、金融诈骗犯罪的违法所得及其产生的收益，为掩饰、隐瞒其来源和性质的，均属于洗钱行为”。洗钱的整个过程一般分成3个阶段，即清洗阶段、培养阶段和融合阶段。清洗阶段就是将以上所指犯罪收益投入到正常经济活动中进行再循环的过程；培养阶段就是假借复杂多样的金融商品交易行为，将违法收益进行最大限度的分散，以掩饰其来源；融合阶段也就是将犯罪收益披上合法外衣后，通过各种投资行为，自由地获取收益。不同国家和地区对洗钱的界定不尽相同，但对洗钱是实现“非法收益合法化”的本质已达成了共识。在自贸区内，国内外资本市场间金融商品交易的渠道不仅顺畅，而且不断扩充，这就使得各种违法犯罪收益“洗白”的渠道选择更加多样化；在培养阶段资金流动的过程异常繁杂；融合阶段所采用的手法也愈加令人捉摸不定，增大了反洗钱监管的难度。

1.1 自贸区试点金融市场化下洗钱犯罪的风险

自贸区为促进跨境资金的自由流动，试行金融改革政策，推动资本项目可自由兑换、利率市场化，放松外汇管理以满足金融市场化需求。在资本与金融项目开放的前提下，资金流动渠道得以拓宽，自贸区内金融机构和企业可按规定进入证券和期货交易场所进行投资和交易[2]。由于资本的逐利性，利差和汇差所带来的投机行为，税收优惠所带来的避税行为和上述非法洗钱行为杂糅在一起，充斥于自贸区金融机构和企业的投资和交易行为的全过程，给相关机构的监管工作带来严峻的挑战。此外，伴随着人民币国际化步伐的加快，特别是加入SDR以后，来自境外的洗钱分子与境内的洗钱分子相勾结，利用自贸区外汇管制放松的机会，将人民币作为新的洗钱载体，实现非法资金的轻松转移。例如,一些洗钱犯罪分子先是在自贸区注册多家公司，然后采取伪造虚假投资或贸易合同的手段，在多家公司的自由贸易账户之间频繁调动违法资金。更有甚者，以该公司进行海外投资的名义将违法资金直接汇往境外账户，以实现境外转移或者再通过收回投资收益的名义达到将黑钱“洗白”的目的[3]。

1.2 自贸区试点金融监管宽松下洗钱犯罪的风险

自贸区创立的初衷就是为了加大外国直接投资力度、促进自由贸易和加快金融创新的步伐，为此，为了营造相对宽松的投资和贸易环境，自贸区在关税、税收、行政管理等方面实施了各种激励措施，这些举措直接导致投资和贸易管制等行政执法行为的削减，势必为违法犯罪分子带来可乘之机。例如，对于商品贸易活动的海关监管，与普通监管模式相比，自贸区在范围和程度上都相对宽松，这样就可能忽视对国际资金供应链的监控。此外，在自贸区内，公司进行登记注册时，对实际资本拥有人等公司相关信息要求较宽松，这将大大降低公司实际运营的透明度。非法洗钱犯罪分子正是利用该漏洞，通过建立空壳公司和经营活动，相互间进行复杂频繁的资金转移，将违法所得变成正常经营所得，并通过依法纳税，逃避执法者的监管，从而实现掩饰非法资金来源和去向的目的。

2 自贸区反洗钱的域外借鉴

在全球经济一体化的影响下，资金融通无所不在，洗钱犯罪更是无孔不入，任何国家的自贸区也概莫能外。从我国反洗钱的工作历程来看，为有效遏制和打击洗钱犯罪活动的蔓延，我国一方面在参照和借鉴国际公约与他国反洗钱立法的基础上，建立和不断完善反洗钱立法；另一方面还积极加入反洗钱国际组织，特别是加入了专门致力于反洗钱的政府间专业性国际组织—反洗钱金融行动特别工作组（以下简称“FATF”）。在自贸区反洗钱监管上，也需要与国际法制建设靠拢，建立健全反洗钱国际合作机制。

2.1 联合国反洗钱的国际公约

为联合打击毒品犯罪，1988 年联合国通过了《禁止非法贩运麻醉药品和精神药物公约》，该公约从广义上规定了 “非法贩运罪”，并要求各国对掩饰、隐瞒毒赃的行为予以严厉惩罚。目前，该公约被视为最早将洗钱犯罪化的联合国公约[4]；1999年，联合国又通过了《制止向恐怖主义提供资助的国际公约》，该公约进一步将恐怖融资行为犯罪化，扩展了洗钱犯罪的新领域；2000 年，在《联合国打击跨国有组织犯罪公约》中，“洗钱罪”概念进一步被明确化，并详细规定了洗钱犯罪的法律适用、管辖和预防措施；在2003 年《联合国反腐败公约》中，腐败和有组织犯罪作为洗钱的上游犯罪被重点提及，“洗钱罪”的涵盖领域再次得到扩充，以上这些联合国公约的实施不仅反映了国际反洗钱法律制度的发展历程，也一直影响着我国反洗钱立法的进程。

2.2 FATF

FATF成立于1989年，是由成员国部长发起设立的政府间组织。到目前为止，包括我国在内已有36 个正式成员。FATF 的主要任务是制定国际标准，促进各国有关法律、监管、行政措施的有效实施，以打击洗钱、恐怖融资、大规模杀伤性武器扩散融资等危害国际金融体系的活动。1990 年，FATF提出了预防与打击洗钱的《四十项建议》，1996 年第一次修订，将打击范围扩大到清洗毒资外的其他犯罪领域；2001年，进一步将其职责扩大到打击恐怖融资领域，并制定了反恐怖融资8项特别建议；2003 年经第二次修订后，这些建议共同组成了国际公认的反洗钱与反恐怖融资国际标准。2012 年，FATF 公布了《打击洗钱、恐怖融资与扩散融资的国际标准: FATF 建议》（新《四十项建议》）。新建议的内容包括：为与联合国安理会的有关要求保持一致，将职责范围扩大到防范扩散融资，要求各国应当执行定向金融制裁；各国在风险评估的基础上，应适用风险为本的方法，确保防范或降低洗钱和恐怖融资风险的措施与已识别的风险相适应；强调反洗钱的国家战略和国际合作[5]。以上建议目前成为各国反洗钱制度建设的蓝本，监督并指导各国预防和惩治洗钱犯罪。2013 年FATF 全会通过新的《反洗钱合规性和有效性评估方法》，首次将成员国反洗钱法律制度的合规性和司法执行的有效性作为评估的重要内容[6]，这势必也促使我国按照国际标准进一步健全和完善反洗钱法律制度和监管体系建设，与此同时，进一步协调国际反洗钱工作，为自贸区的繁荣与稳定提供坚实的法治基础。

2.3 美国自贸区多层次和多机构反洗钱法制监管

美国早在1934 年就通过了《自由贸易区法案》，伴随着自贸区金融市场的蓬勃发展，洗钱犯罪活动也甚嚣尘上，为此，美国逐步建立了严密的多层反洗钱法律监管体系。第一层来自于拥有立法权的美国国会制定的相关法律，例如，1956年《麻醉品控制法》、1970 年《银行保密法》、1986 年《控制洗钱法》、1999 年《反洗钱法》以及2002年《爱国者法案》等[7]；第二层是由有关政府机构根据法定授权制定并颁布的反洗钱行政法规，例如，《银行保密法规》等；第三层是由监管机构或行业自律组织将以上法律法规细化成了反洗钱指导性行业准则，增强了反洗钱监管工作的可操作性。美国财政部、国土安全部和司法部共同组成了反洗钱执法机构。财政部管辖的FinCEN是核心部门—金融情报中心；国土安全部负责防范和打击与恐怖融资和大规模杀伤性武器扩散融资相关的洗钱犯罪活动；司法部在法律授权范围内对洗钱犯罪提起诉讼并实施惩处。如图所示：美国“蛛网式”反洗钱监管结构以FinCEN 为核心，财政部、联邦调查局、司法部等机构通过相互间的信息传递，形成一个互为补充、相互配合的系统网络。与此同时，多方独立的机构设置也会使得各方利于发挥各自的监管特长，有效避免职能和权限上的互相重叠。

图 美国“蛛网式”反洗钱监管结构

2.4 日本确立风险为本的反洗钱方法

日本政府把FATF的《四十项建议》视为反洗钱的纲领性法规，严格遵照执行。近些年陆续出台了多部反洗钱相关法律法规，例如，《对可疑交易的申报制度》《对有组织犯罪处罚法》《本人确认法》《地下钱庄金融对策法》《对有组织犯罪处罚法的修正》《贩毒取缔法》及其修正法等，对洗钱犯罪行为进行严格的法律规制[8]。与美国一样，日本也建立起了一个全国性的反洗钱情报网络，而且基于金融机构为执行反洗钱报告等制度投入大，但实质效果不明显的状况，日本确立了风险为本的反洗钱方法。也就是说，在风险为本的反洗钱原则基础上, 金融机构和监管部门根据风险状况和危害程度有效配置反洗钱资源。监管资源的稀缺性也决定了应当以追求最佳配置效率为目标 ，实现金融机构自身与监管部门资源的合理分配。其中金融机构应当根据自身对风险和危害程度的判断，有针对性地选择并实施相应的反洗钱措施，具体包括审查洗钱行为的易发区域和领域， 研究其金融产品或服务类型在反洗钱过程中的薄弱环节，识别客户的洗钱概率等；对于反洗钱监管部门而言，应当全面了解金融机构的业务内容，深入分析其所面临的洗钱威胁，采用量化分析方法评估其风险等级，并对存在较高风险的金融机构实施严密监控，优化制度措施，防范风险蔓延。

3 我国自贸区反洗钱监管机制评价

在联合国公约相关反洗钱制度和FATF 新《四十项建议》的双重引领下，通过国际反洗钱交流合作，我国逐步建立了较为完善的反洗钱法律体系，为我国自贸区金融市场健康发展、有效打击洗钱犯罪活动提供了制度保障。

3.1 反洗钱法律体系不断完善

在反洗钱法律方面，2007年《反洗钱法》的颁布实施，为预防自贸区洗钱活动，维护自贸区金融秩序，遏制自贸区洗钱犯罪活动提供了法律基础。另外，《中国人民银行法》对反洗钱的主管部门、工作范围和职责以及违反规定的单位或个人的行政法律责任都给予了明确规定。具体来说，目前我国银行业有关反洗钱的规定是中国人民银行发布的《金融机构反洗钱规定》和《金融机构大额交易和可疑交易报告管理办法》两个行政法规。国内自贸区又根据以上两个法规，对自贸区内的金融机构提出了具体要求，并细化了自贸区的反洗钱工作规则。这些具体要求和规则体现在央行发布的《关于金融支持（中国）上海自由贸易试验区建设的意见》和《关于切实做好中国（上海） 自由贸易试验区反洗钱和反恐怖融资工作的通知》中，这些法律法规都对自贸区的反洗钱监管具有指导性作用。

但是，从国际反洗钱制度的发展演变可以看出，由于我国反洗钱法律制度建设起步晚，与国际标准尚存在一定的差距，特别是刑法中有关洗钱上游犯罪的范围，如税收犯罪，我国尚未与国际接轨[9]； 有关反洗钱监管的具体措施反映在金融行政法规和自贸区反洗钱规则中过于笼统、缺乏实际可操作性；与金融市场活跃的发达国家相比，在反洗钱监管体系中，行业自律组织尚未发挥应有的作用。

3.2 国内综合监管机制的初步形成

《中国人民银行法》明确规定：中国人民银行负责指导和部署金融业反洗钱工作，其直属机构反洗钱监测中心具有反洗钱资金监测的职责。2014年，反洗钱监测中心接收大额交易报告共计4.04亿份，比上年同期增加5.9%；接收可疑交易报告约1772.53万份，比上年同期减少27.7%。公安机关对中国人民银行提供的洗钱线索开展侦查，破获涉嫌洗钱等案件180起，主要涉及地下钱庄、非法集资、传销、POS机套现、网络赌博、电信诈骗等。会同国家外汇管理机关破获50余起重大外汇违法犯罪案件。在打击非法集资、金融诈骗等犯罪案件中，公安机关也注重深挖、打击相关洗钱犯罪活动。但是，与美国FinCEN 相比，我国反洗钱监测中心在非法洗钱信息采集的渠道、大数据分析和预测的软件技术以及与相关部门协同的有效性方面，尚存在一定的差距。目前，自贸区依照反洗钱行政法规和自贸区管理制度，以人民银行为核心，会同自贸区管委会、海关、税务、工商等部门初步建立起了反洗钱监管组织形态和分工合作机制。但是，伴随着我国自贸区的蓬勃发展，区内金融交易市场的日趋活跃，反洗钱综合监管水平尚需进一步提升。

3.3 金融机构反洗钱工作的自主性不断增强

2014年，反洗钱工作部际联席会议共同研究修订了《金融机构大额交易和可疑交易报告管理办法》，办法确定将反洗钱和反恐怖融资可疑交易报告合并，可疑交易报告的法定客观标准被取消，代之以合理怀疑为基础的可疑交易报告制度。作为反洗钱监管主要力量的金融机构在交易报告甄别筛选方面被赋予更强的自主性，特别是在一些交易缺乏聚类特征，技术监测乏力的状况下，金融机构的人工判断往往能够充分发挥第一道防线的作用。目前这种可疑交易报告综合业务正在一些条件成熟的金融机构进行试点，自贸区内金融机构首当其冲。他们根据自贸区内客户实际状况复杂的特点，充分考虑客户的地域、特性、业务、行业等因素，运用国际通行的客户身份识别方法，建立严密的客户身份档案；通过客户的大额和可疑交易报告来划分客户风险等级，对高风险等级的客户，进入强化的尽职调查程序；通过严密监测区内居民和非居民自由贸易账户中人民币的汇兑状况，识别“黑钱”跨境跨区域流动的路线，以达到进一步揭露利用自贸区进行洗钱的犯罪行为。

4 完善自贸区反洗钱监管体系建设的几点建议

与发达国家相比，我国在10多年的时间内就在反洗钱法制建设、组织建设、国际反洗钱合作等方面取得了可喜的成绩，但是任重道远，面对日益纷繁复杂的自贸区金融市场状况，也存在如下问题需要解决。

4.1 完善自贸区反洗钱法律法规体系

应该说，《反洗钱法》的出台填补了我国反洗钱立法上的空白, 但是它只是构筑了一个基本的法律框架, 具体的实施方法还有待于进一步细化，反洗钱义务主体的范围也需要进一步扩展，特别是在非金融机构和部门的反洗钱义务和实施手段方面仍有不足。为此，要与国际公约和FATF标准接轨，进一步完善刑法和行政法规中有关洗钱犯罪和义务主体的规定。与此同时，基于反洗钱相关规定和制度安排，进一步细化自贸区反洗钱工作准则。

4.2 建立健全自贸区反洗钱组织体系

从以上域外监管经验来看，美国“蛛网式”监管结构是建立在高度的网络化和发达的个人信用制度之上的，这样就在制度上和技术上充分保证了信息和情报的及时性和准确性。而我国金融机构与相关经济职能部门、行政和执法机关的网络信息一体化进程才刚刚起步，个人信用制度也正处于逐步建立和完善过程中。 在这种条件下，就需要以专职反洗钱监管部门为核心，加强各相关行业和职能部门的反洗钱信息搜集工作，构建顺畅而便捷的数据流通和共享通道。为此，自贸区应在反洗钱部级联席会议制度的指导下，搭建一个基于组织协调的“反洗钱社区”，在明确具体环节责任承担的主体的前提下，合力开展反洗钱工作，增强相关机构的组织协同效能，并切实监督相关执法行为。其中，中国人民银行是洗钱犯罪预防和监测的骨干力量；司法部门应根据非法洗钱线索，加大侦破与打击力度，提高反洗钱工作的成效[10]；海关应通过跨境贸易往来记录，积极配合开展非法洗钱线索监测与分析以及证据收集工作，由此形成各部门齐抓共管、协调联动的合作机制。

4.3 金融机构应按照风险为本的方法全面履行反洗钱义务

尽管FATF新《四十项建议》对成员国的反洗钱工作提出了指导性的要求，但是由于各国分属不同法域，有着不同的经济发展水平和金融市场成熟度，各成员国都在探索建立更加符合自身需求和特点的反洗钱监管体制。但是，在监管过程中，处于第一道防线的各成员国金融机构都责无旁贷。基于我国金融机构在执行反洗钱监管过程中，人力物力投入大，但成效欠佳的状况，应根据FATF的新要求，采取风险为本的方法履行反洗钱义务。为此，自贸区内金融机构应创建一种以大数据技术为支撑的网络平台，筛选和梳理各类数据库，着重做好可疑交易数据挖掘和高风险客户甄别工作，有效实施账户管理和动态监督。

4.4 加强反洗钱国际合作

与发达国家非法洗钱不同, 将非法收入洗到境外是我国洗钱行为的一大特征。在国内反洗钱监管体系尚需完善的条件下, 这势必会对自贸区反洗钱工作带来更大的挑战, 这就需要建立一个有效的境外阻截机制。为此，应根据新《四十项建议》的要求，以情报为主导，加强我国反洗钱监测中心与各国金融情报中心的交流，全面学习和借鉴发达国家先进的反洗钱情报理念和信息技术，积极寻求多方反洗钱情报合作，严厉打击和遏制跨国洗钱活动。此外，还应通过加强多边国际刑事司法合作，扩大双边合作的领域和范围，广泛缔结引渡条约，在涉及洗钱调查取证、传递司法文书、诉讼和引渡罪犯过程中，实现与其他国家的司法互助[11]。

[1]How many zones exist now? [EB/OL]. (2011-02) [2016-10-06]. http: // enforcement.trade.gov/ftzpage/info/zonestats.html.

[2]关于金融支持中国( 上海) 自由贸易试验区建设的意见[EB/OL].(2014-06) [2016-10-06].http: //shanghai.pbc.gov.cn / publish /fzh _shanghai.

[3]叶葆华,袁达.论自由贸易区试验下的反洗钱监管法制[J].河南警察学院学报, 2014(6):124-125.

[4]林安民.我国反洗钱立法演变研究[M].厦门:厦门大学出版社,2010:41.

[5]International Standards on Combating Money Laundering and the Financing of Terrorism & Proliferation-the FATF recommendations[EB/OL].(2012-02) [2016-10-06].http: / / www. Fatf-gafi. org /.

[6]Methodology for assessing technical compliance with the FATF recommendations and the Effectiveness of AML/CFT systems [EB/OL].(2013-02) [2016-10-04].http://www.fatf-gafi.org/ topics /fatf-recommendations/documents /.

[7]姜威.反洗钱国际经验与借鉴[M].北京:中国金融出版社,2010:24.

[8]李晓欧.日本反洗钱机制研究[J].现代日本经济,2014(4):11-12. [9]何萍.洗钱与反洗钱动态研究[M].北京:法律出版社,2012:68.

[10]张成虎,王宝运.国际反洗钱新标准及我国反洗钱策略研究[J].2012(12): 49-50．

[11]李建文.国际反洗钱形式的新变化及对我国反洗钱工作的战略思考[J].金融发展研究,2013(35): 6-7.

（责任编辑：李艳华）

Challenges and Ref ections on Anti-money Laundering Supervision in the Process of the Development of Free Trade Zone in China

ZHU Jun
(Economic Crime Investigation Department of Criminal Investigation Police University of China Liaoning Shenyang 110035)

Free trade zone in China would further facilitate international trade and investment, improve the level of opening to the outside world and further achieve regional economic integration through the implementation of deregulation, tax incentives and other policy measures. However, the frequent f ow of cross-border funds and relatively relaxed regulatory environment are bound to the task of anti-money laundering in free trade zone, even in the whole country. Criminals are engaged in money laundering or terrorist f nancing through a variety of ways in free trade zone, which have a serious impact on the national financial order and even endanger social stability. China should further implement the “Forty Recommendations” of the Financial Action Task Force (FATF) on Money Laundering and learn regulatory experience from some countries. China should further establish a multi-level regulatory legal system in line with international standards, establish anti-money laundering organizational system and promote financial institutions of free trade zone to fully implement anti-money laundering obligations in accordance with the risk-based approach.

Free trade zone Anti-money laundering Supervision system

D918

A

2095-7939（2017）01-0059-06

10.14060/j.issn.2095-7939.2017.01.009

2016-11-16

辽宁社会科学规划基金项目（L16DJY006）；辽宁省教育科学规划课题（JG16EB217）；辽宁省教育厅人文社会科学一般项目（W2015399）。

朱军（1970-），男，辽宁沈阳人，中国刑事警察学院经济犯罪侦查系副教授，博士，主要从事经济犯罪侦查研究。