财政沉淀资金的特点及盘活对策研究

【摘要】要盘活财政沉淀资金，首先应弄清楚财政资金沉淀的特点，然后才能制定出恰当的对策。本文在分析目前我国财政资金沉淀特点的基础上，重点研究了盘活财政资金沉淀的对策。

【关键词】资金沉淀 特点 对策

目前我国财政资金存在大量沉淀闲置。沉淀闲置的财政资金，犹如死水，不能发挥其效益，只有周转流动，才能如灌溉之水滋润万物。因此，厘清财政资金沉淀的特点，采取盘活沉淀资金的恰当措施是非常有必要的。

一、财政沉淀资金的特点分析

财政资金沉淀，通常是指在财政资金收入支出过程中，由于尚未安排预算，或者已经安排预算，部分财政资金本应按照预算支出使用但没有使用或没有完全使用，从而未能形成实际支出，仍然闲置在账户里的现象。从现实的情况看，目前我国财政资金沉淀有以下几个特点：其一，沉淀资金的存在形式多样。目前我国财政沉淀资金主要包括结转结余资金、预算周转金、预算稳定调节基金、偿债准备金等。留存必要的预算周转金、预算稳定调节基金和偿债准备金是应当的，但是，留存大量的结转结余资金，必然造成资金效益损失，是不合适的。形成大量沉淀结转结余资金的原因既有制度原因，也有人为原因。制度原因主要在于预算管理制度不完善，如预算编制缺乏准确性、科学性和长期性；再如预算批复和下达不够及时。人为原因如部分领导干部懒政怠政、不作为、慢作为。其二，沉淀资金积淀多处。从有关数据可以看出，我国目前的财政沉淀资金主要积淀三个地方：国库、财政专户和预算单位。沉淀多处的主要原因在于我国国库集中收付制度改革不彻底。一方面，财政部门既在人民银行开立账户，又在商业银行开立账户，多个账户不可避免会造成资金沉淀；另一方面，支付是由代理商业银行集中支付，这种方式下凭证传递环节增多，造成了资金沉淀多处。其三，沉淀资金的金额较大。根据审计署，2015年6月发布的《国务院关于2014年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》显示，至2014年底，抽查的22个中央部门有沉淀资金1495.08亿元，18个省本级财政有沉淀资金1.19万亿元。又从近期国务院大督查情况来看，截至2015年11月底，中央财政收回沉淀资金155亿元，地方各级财政收回沉淀资金3503亿元。2016年5月，国家审计署发布了2016年第一季度的国家重大政策措施贯彻落实跟踪审计公告。公告显示，由于缺乏统筹盘活，总计有97亿元的财政资金长期“趴在账上睡大觉”，其中，有94.28亿元专项资金未及时安排使用发挥效益，1.41亿元专项资金统筹后仍未及时使用，形成“二次沉淀”。其四，沉淀资金统筹难度大。盘活沉淀的财政资金，增加资金有效供给，对于稳增长、惠民生具有重要意义。但是，统筹“沉睡”的财政资金存在以下两方面的障碍：一是利益障碍。由于财政资金分配、管理和使用中普遍存在小、散、亂问题，如某农林水专项，这个专项在分配时中央层级就有9个部门在管，而在这9个部门又分散到下属的50个司局，这50个司局又分散到下属的114个处，从分配渠道看非常分散。统筹时势必影响各个部门或司局或各处室的利益，自然增大了统筹的难度；二是制度障碍。以扶贫资金为例，涉及扶贫资金分配使用的具体制度规定未及时修改完善，特别是相关部门“专款专用”、“打酱油的钱不能买醋”等规定依然在执行，地方政府很难突破这些规定进行有效整合统筹。

二、盘活财政沉淀资金的对策建议

既要采取措施盘活历史沉淀的财政资金，又要防范财政资金新的沉淀，才能最大限度地发挥财政资金“四两拨千斤”的作用。既要治标，更要采取策略治本。为此，针对前文所述财政资金沉淀的特点，笔者以为应该从以下几个方面进行应对：

第一，深化财政体制改革，逐步建立财权与事权相匹配的财政体制。理顺中央与地方的事权财权关系，切实推行政府权力清单、责任清单制度，启动事权和支出责任划分改革。事权决定财权的大小，只有在事权划分的基础上，才能够确定合意的各级政府财权，也才能在确定各级政府财权框架的基础上，根据财力获取效率确定各级政府的自有财力和转移支付规模。这样，政府间财政关系才能够理顺，才能够减少中央财政及中央各部门各部门财政资金沉淀过多，才能够减少部分地方政府财政资金沉淀过多而部分地方政府财力入不敷出的矛盾；此外，还需要明确界定政府各部门的职能与预算分配权，消除预算分配中的多头管理和重复管理；还需要进一步完善转移支付制度，进一步清理整合规范中央专项转移支付，化解专项资金沉淀过多的问题。

第二，进一步完善预算管理制度和国库集中收付制度，提高制度的约束力度。应当重塑预算编制程序，确保预算明细性、科学性和长期性。要求每笔支出预算必须明确表述目的和用途；在进一步细化年度预算编制基础上，逐步编制三年滚动预算，确保预算安排与中期规划、年度计划相衔接；进一步优化预算的批复和下达流程，尤其是要优化项目审批流程，清理整合审批事项，明确审批办结时限，提高审批效率，减少时滞；提高预算单位的预算法制意识，建立预算执行的奖惩约束机制，将财政资金绩效评审与预算编制挂钩，作为考核地方政府与部门财政管理水平的重要内容，实行奖励与问责制度；严格执行审计问责制度，杜绝“牛皮鲜”问题。国库集中收付制度应当明确以国库单一账户为核心，所有财政性收入直接缴入国库单一账户，严控财政部门在商业银行开立账户，所有财政性支出均由国库单一账户直接支付到最终收款人，改变通过代理商业银行完成集中支付的模式，将所有非部门预算单位的财政专项资金支出，也纳入国库集中支付管理。

第三，严格执行问责机制，严惩部分领导干部懒政怠政、不作为、慢作为行为。2015年9月，针对财政资金沉淀、项目拖延、土地闲置、棚户区改造迟缓等方面的懒政怠政不作为等典型问题，24个省（区、市）依法依规对249人进行了问责，给予党纪政纪处分。其中地厅级41人、县处级139人。笔者相信，只要严格执行问责条例，加大惩处力度，必然会减少懒政怠政、不作为、慢作为行为，从而减少财政资金沉淀。

第四，修订资金管理制度并奖惩结合，破除沉淀资金统筹障碍。2015年6月国务院印发了《推进财政资金统筹使用方案的通知》。通知要求继续盘活财政沉淀资金，加强财政专户资金管理，健全完善管理制度，切实堵塞管理漏洞，形成科学规范的财政资金管理机制。对于沉淀资金的统筹整合，建议从政策上权威、规划上衔接、制度上修订、整合上规范、奖惩上分明、审计上跟进等方面做好落实，坚决查处以“打酱油的钱不能买醋”等为借口拒绝资金统筹整合等行为，破除沉淀资金统筹的利益障碍和制度障碍。

参考文献

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[2]李俊生等.明晰政府间事权划分构建现代政府治理体系[J].中央财经大学学报，2014-03.

[3]陈少强.中央对地方转移支付制度的规范化[J].中国发展观察，2015-02.

作者简介：黄绍军（1972-），男，汉族，四川仁寿人，毕业于西南财经大学（任职于四川行政学院经济学教研部），研究方向：财政金融学。