支持供给侧结构性改革的财政政策研究

吴川

【摘 要】改革开放以来，随着改革开放程度的持续深入，以及国际大环境的不断变化，在经济总量迅猛扩张的同时，诸多深层次的结构性矛盾与难题也凸现出来。结构性问题是当前我国经济发展面临的主要问题，所以解决结构性问题关键在于改革。因此本文简单分析了关于改革的研究的方法。有针对性地减轻企业税费负担，增强企业发展活力，加强财政对高新产业扶持力度，提高全要素生产率。转变财政支持方式，促进新兴产业发展。推广运用PPP模式，创新公共服务供给机制等方面来改革社会保障制度，保障结构性改革实施。

【关键词】供给侧结构性改革；财政；政策研究

2015年11月10日举行的中共中央财经领导小组第11次会议上，习近平主席首次提出了“供给侧结构性改革”的概念，称“在适度扩大总需求的同时，着力加强供给侧结构性改革，着力提高供给体系质量和效率，增强经济持续增长动力”。李克强总理随后也在“十三五”《规划纲要》编制工作會议上强调，要在供给侧和需求侧两端发力促进产业迈向中高端。

所谓“供给侧结构性改革”，有别于以往需求端刺激，是回到增长本源，强调制度供给，构建发展新体制，以期通过供给端发力破除当前我国经济增长所面临的困境，提高社会全要素生产率，释放我国经济增长活力。这并非是我国首次提出供给侧改革，细数以往的经济改革措施，从联产承包责任制，到国有企业减员增效，实际上都属于供给侧结构性改革。

但总体来讲，近20年来我国经济刺激政策主要还是以需求管理为主，各项总量调控政策实际上都是以促进消费、投资、出口这“三驾马车”为目的。然而，需求管理多是短期内的调控，一个倾向于需求管理的政府，容易采取刺激性政策和对市场进行直接干预。而当前我国经济所面临的是长期性、结构性的问题，传统的需求管理手段已难以发挥经济调节作用，因此，供给侧结构性改革成为了解决当前我国经济社会发展问题的关键。

一、供给侧结构性改革的现实环境

（一）传统需求管理已无法满足经济稳增长需要

改革开放以来，不论是财政政策还是货币政策的出台，大都是以“三驾马车”理论框架为基础，其本质还是需求管理，即政策的施力重心均脱不开促进消费、增加投资、扩大出口这三个方面，以此带动社会总需求的增加，实现经济增长。

但随着改革开放程度的持续深入，以及国际大环境的不断变化，在经济总量迅猛扩张的同时，诸多深层次的结构性矛盾与难题也凸现出来。具体表现为五个方面：一是结构性矛盾逐渐凸显，前期过度的低质、重复投资引发了产能过剩，并且绝大多数产能处于价值链的最底层。二是2008年全球经济危机发生以后，美国、欧盟等发达国家进入到长周期的经济衰退之中，在此背景下，发达国家普遍采取去债务化政策，使得国际需求持续低迷，造成我国以基本工业品出口为核心的外需拉动经济增长的模式难以为继。三是随着境外消费成本的降低，以及民众收入的增加，国内部分低质、低效的产品已无法满足国内民众日益增长的品质需求，使得部分内需转化为外需。四是由于以往的货币政策大都以降息降低企业融资成本为主要调控手段，使得企业金融杠杆处于很高的水平，这在经济下行的压力下，金融风险增大。五是随着经济增速的放缓，我国税收进入也随之下降，但是财政支出刚性使得财政收支缺口增加，财政风险不断积累，再次运用大规模的财政支出政策扩大内需已不可取。

在传统需求端改革已无法满足我国经济发展需要的情况下，供给侧结构性改革为我们提供了一条新的道路，当前我国必须正视国内供求关系矛盾、市场资源配置效率低下等问题，寻求新的调控思路，将政策施力的重心由需求端转至供给端。

（二）结构性问题是当前我国经济发展面临的主要问题

当前我国经济发展面临着周期性、总量性等一系列问题，但结构性问题最为突出，是当前我国经济发展所面临的主要问题，具体主要存在三个方面：

一是有效供给不足，国内民众在消费时，由简单注重数量变为质、量并重，但是当前我国许多企业仍旧是追寻产量，忽视质量，导致与消费者的实际需求脱节，无法真正激发国内民众的消费潜力。

二是同质供给过多，过剩产能难以消化，供需矛盾尖锐。由于过去几十年的城镇化建设和近十年的房地产业畸形发展，导致了建筑原材料行业过度扩张，尤其是钢铁、水泥等行业的产能严重过剩，成为了当前供给侧结构性改革面临的一个重要难题。

三是全国范围内经济发展结构不合理，导致社会总需求增长缓慢，激化供需结构矛盾。当前不管是从全国层面还是省域层面来看，地区与地区间存在较大的经济发展差距。这种差距会导致为数不多的几个经济发达城市成为人口聚集地和消费中心，而其他的经济欠发达城市则会出现人口外流以及社会消费不足的情况，但是由于生活在欠发达城市的人口占绝大多数，因此会造成全国范围内的总需求增长不足。

总的看来，这些问题是在经济的发展中逐步形成的，因此，对这些长期的问题并不能指望通过一些简单的政策来解决，而是要进行体制改革，重点通过结构性改革解决供给侧问题。

（三）解决结构性问题关键在于改革

解决供给侧结构性问题的根本途径在于改革。新时期，由于社会供需矛盾成为当前我国经济发展的主要矛盾，同时供给侧问题在该矛盾中起决定性作用，因此要解决当前经济发展中所面临的问题就要从供给侧角度出发，通过顶层设计，对供给侧进行结构性的改革。

首先，改革经济体制，实行供给侧改革的先决条件就是要理清政府与市场的关系。保证政府在经济调控中不越位，市场调节可以发挥其应有的作用。只有减少政府对微观经济事务的干预和对市场的过分调节，真正做到尊重市场经济发展规律，让市场机制发挥基础性调节作用，这样才能激发市场活力，让市场调节供需结构问题。

其次，改革财税体制，核心是理顺中央与地方间的财权和事权。当前我国所面临的产能过剩以及房地产库存问题很大程度上是由于政府间财权与事权的不匹配造成的。由于政府间事权与财权不匹配，导致地方政府财政吃紧。这种情况下，地方政府为了增加财政收入，一方面，实行土地财政，通过大量卖地筹得财政资金，这样不仅变相抬高了当地房价，造成房地产业畸形发展、库存增加，同时增加了金融风险。另一方面忽略当地的资源禀赋和产业特点，大力引进能够提供高额赋税的产业项目，导致地区间产业发展雷同，部分产业产能严重过剩。推进财税体制改革可以有效缓解地方财政支出压力，化解产能过剩和金融风险问题。

再次，改革经济所有制。国有企业在我国经济体制中占主导地位，由于政府权力的过度干预以及部分国有企业领导者的权力寻租行为，导致一些企业资源配置低下，同时阻碍了我国经济市场化改革。鼓励非公有资本参与到国有企业中来，促进非公有制企业的发展，可以增强我国经济增长活力，强化市场对经济结构的调节作用。

最后，改革市场监管体制。当前我国市场监督体制不健全，导致市场上存在着各种各样的假冒伪劣产品，在很大程度上降低了民众的消费需求，这也是导致我国产品市场出现产能过剩的一个重要原因。通过市场监管体制的改革，可以保障市场上的产品质量，重建消费者对国内市场的信心，提高民众的有效需求，保证产品的供需平衡。

我们不难看出当前中国经济所面临的主要是供给侧、结构性、体制性的问题，这些都不可能通过以往短期的需求侧刺激政策来进行解决，因此必须通过供给侧结构性改革，保证我国经济持续快速发展。

二、财政支持供给侧结构性改革的政策框架

从国际经验看，西方发达国家推进供给侧改革时，在财政方面采取的措施主要是实施大规模减税政策，推行公共产品与服务的市场化改革，制定着力于改善长期供给的公共支出政策。虽然不同国家、不同时期所面临的形势和自身特点不尽相同，我国正在进行的供给侧结构性改革与西方国家的改革也有显著区别，但其取得的经验仍值得我们借鉴。

财政支持供给侧结构性改革，应牢牢把握“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念，以发挥市场对资源配置的决定性作用和更好地发挥政府作用，提高全要素生产率为目标，以“适应经济发展新常态，实行宏观政策要稳、产业政策要准、微观政策要活、改革政策要实、社会政策要托底”为总体思路，以“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”为现实路径，系统谋划，协同推进，从制度、公共产品和生产要素三个方面优化供给，为经济发展、结构转型提供源源不竭的动力。

（一）有针对性地减轻企业税费负担，增强企业发展活力

一是实施结构性减税。认真落实“营改增”政策，确保改革行业税负只减不增。实施“煤炭资源税”和“稀土、钨、钼资源税”的从价计征改革，减轻企业税收负担。严格执行降低制造业增值税、落实小微企业税收优惠、落实高新企业税收优惠等政策，促进产业发展。二是落实行政事业性收费减免，规范涉企收费行为。继续清理规范行政事业性收费，严格执行国家取消、停征、整合涉企收费的相关规定，对国家涉企收费项目按收费下限执行。三是降低社保缴费。制定降低企业养老保险、医疗保险、失业保险费率的具体措施，对困难企业、行业制定单独的社保缴费政策，切实减轻企业负担。

（二）加强财政对高新产业扶持力度，提高全要素生产率

一是发挥财政的鼓励引导作用，促进企业技术创新，发挥企业在技术创新中的主体地位。二是发挥财政的资金支持作用，为一些投资规模大，风险程度高、盈利周期长的创新项目提供和创新企业提供一定的资金支持。三是在税收、政府采购等政策方面对技术创新型企业，尤其是中小微企业给予倾斜。四是加强对高新人才的物质激励，对地区内创新和研发科技人员及技术人才实施奖励。

（三）转变财政支持方式，促进新兴产业发展

一是整合财政资金，撬动社会资本。整合各类产业发展专项资金，形成规模较大的政府投资引导基金（母基金），与国内外优秀的私募基金、产业基金合作设立专项基金（子基金），重点支持战略性新兴产业和出创型、成长型企业发展。二是推进基金的专业化市场化运作，减少政府对基金管理和使用的具体限制，只承担监管者和出资人的职责，通过组建基金管理公司，将基金交由更熟悉市场规则和项目前景的专业人员管理，切实发挥资金使用效益。三是明确基金存续期限，实现基金合理退出，将基金从“一次性投入”变为“循环使用”，确保基金保值增值的同时避免政府与企业长期争利。

（四）推广运用PPP模式，创新公共服务供给机制

一是加强制度建设。建立PPP工作机构，完善工作机制；制定相关规章制度，完善PPP运作环境，保证项目规范、高效实施。二是设立PPP融资支持基金，吸引社会资本参与项目融资，为PPP项目顺利实施提供资金支持。三是推动示范项目建设。在加快建设全国示范项目的同时，选择交通、环保、税务、医疗、养老、教育、市政基础设施建设和保障性安居工程等领域建设若干省级示范项目，充分发挥示范作用。

（五）改革社会保障制度，保障结构性改革实施

一是发挥社会保障的逆周期调节作用，落实国家出台的养老保险、医疗保险等统筹、扩面等政策，划拨部分国有资产充实社会保障基金，确保补助资金足额筹集，稳妥推进社保基金的多元化投资运营，实现其保值增值。二是推进体制创新，在实现社会保险基金预算精算平衡的基础上，建立养老保险、医疗保险的合理分担机制。三是整合资金，重点用于钢铁、煤炭等去产能任务较重的行业和企业，对企业转产关闭和职工安置给予奖补，帮助解决国有企业历史遗留问题，为结构性改革实施政策性托底。

【参考文献】

[1]供给侧改革导向下我国财税政策调控的着力点及体系构建[J]. 袁红英，张念明. 东岳论丛. 2016（03）

[2]供给侧结构性改革的理论逻辑与实践路径[J]. 冯志峰. 经济问题. 2016（02）

[3]财政政策支持产业结构升级的国际经验借鉴[J]. 李子倫，马君. 财政研究. 2014（06）