跨年度预算平衡机制在我国实际下的研究

江向洋

【摘 要】随着经济社会发展，原《预算法》中收支平衡的核心理念帶来了越来越多的问题。为适应经济形势发展变化和财政宏观调控的需要，我国急需建立一套完整的现代财政制度。跨年度预算平衡机制是现代财政制度建立的基础，且该机制的建立可以使年度预算的约束力有所增强。预算稳定调节基金相当于财政预算的“蓄水池”，在该机制的运行中起到了至关重要的作用。

【关键词】跨年度预算平衡机制；预算稳定调节基金；中期滚动预算；新《预算法》

一、建立跨年度预算平衡机制的意义

跨年度预算平衡机制是对现行的单一年度预算平衡机制的一种改进，是指在财政预算编制、执行等环节，建立健全跨年度的、合理的平衡机制，实施依法征税，硬化支出预算约束，更好地发挥财政宏观调控作用。

很多预算项目需要多年才能完成，而现在编制的都是年度预算。若按年度预算，效果可能不经济。因此，只有建立健全跨年度预算平衡机制，才能更好发挥财政宏观调控作用。

跨年度预算平衡机制，可以通过中期滚动预算进行操作。中期滚动预算是在中期的时间跨度内准备年度预算的制度安排。“中期”是紧接下个财政年度的2-4年。“滚动”是指中期预算程序和年度预算程序基本一致，每年都要重复进行。跨年度预算平衡机制的建立，是财政预算管理的一项改进、完善，具有重要意义。

二、现有预算平衡机制及弊端

按照《预算法》的规定，年度内预算收支平衡是一项基本原则。“量入为出，收支平衡，不打赤字预算”等是预算编制的基本要求。然而，随着我国经济的快速发展，以现有财政预算平衡机制为代表的一系列旧的要求、规定不再能适应发展的需要，亟需新的法规制度取代，如果不做改变，甚至会阻碍经济社会的发展。当前预算平衡机制的主要弊端有：

1.人为影响财政收入进度。当经济状况好时，税收相应增多，就会出现压库现象，即将税收暂不上解国库，或是有意识放松征管，以使得当年预算收支平衡；当经济状况差时，税务部门则会通过如劝说企业提前缴税等手段以多征税，或将压库税收上解国库来强行平衡预算收支。这种做法使得税收收入情况难以真实反映经济形势。继而引发预算执行的“顺周期”问题，不利于经济社会的发展和重大决策的出台。

2.虚列或缺列预算支出。当财政结余较多导致年底无法平衡预算收支时，为实现“收支平衡、略有结余”的预算目标，有些相关部门会虚列支出项目，导致财政账目上沉积资金过多；当财政收入不够达标时，则减少当年支出项目，甚至冲销已安排的支出以实现收支平衡，从而导致次年支出压力增大。虚列或缺列预算支出这类本末倒置的做法违背了会计真实性原则，使得预算严肃性被严重削弱，为财政预算年终决算提供了虚假错误的信息，对决策部门做出重大决策造成不利影响，长此以往将极大威胁到经济社会的可持续发展。

三、跨年度预算平衡机制的构建：以预算稳定调节基金制度的完善为核心

（一）跨年度超预算赤字弥补机制的构建

不再以收定支，年度预算依据支出预算确定，而支出预算由支出政策确定。在预算收大于支时，将多余收入结转下年支出，而不再是全部当年支出；在预算收不抵支时，经过对当前和未来形势的科学分析及预测后，在以后的预算年度里弥补预算赤字，而不再强求削减当年支出以平衡预算。

（二）中长期重大事项科学论证机制的构建

跨年度预算平衡机制在微观上要做到灵活、放开，在宏观上要坚持严谨、控制。要打破以往观念藩篱的束缚，允许个别年度出现预算赤字，但要坚持中长期预算平衡可控的原则。因此，必须要能够对中长期的重大事项进行科学论证以期得到更科学的宏观预测数据，从而实现宏观控制。重大项目的实施要有长远考虑，毋庸置疑，相关论证机制的构建势在必行。

（三）我国预算稳定调节基金存在的问题及其改进

第十届全国人代会第五次会议决议通过了中央预算稳定调节基金的设定。在这之后，部分地方政府相继设立了对应的省市级预算稳定调节基金。预算稳定调节基金在来源和用途上的“一般性”特点决定了其在本质上是属于公共预算，因此其应该受到预算法等相关法律的规制。对此，还需要从以下方面改进。

1.明确法律性质和主要用途。我国当初并未针对该基金的设立出台明确的法律规定，其法律性质和主要用途自然得不到规范。按照设定，预算稳定调节基金在理论上具有财政储备性质，其主要是在预算执行好的年度里从超收部分中调集资金，以解决近年不断出现的财政超收问题。但预算稳定调节基金在实际操作中发挥着预算调节的作用，即用于弥补公共预算编制中的收支缺口。但其实我们己有的预备费与其机制类似，且二者并未得到明确区分。因此，我们须明确预算稳定调节基金的法律性质。

2.规定筹集标准和规模。当前我国预算稳定调节基金的主要来源是超收收入和支出盈余，而在筹集标准上缺乏明确规定。同时，按文件规定预算稳定调节基金的规模一般不超过本级一般公共预算支出总额的5%。但这样的规定不尽合理，对有些地方来说，并不能遏制年底突击乱花钱的现象，而规模过大又会影响预算的正常编制、抵消预算的应有功能。此外，该基金规模还会被一些地方政府通过隐瞒收入等违规行为所控制。所以有必要对基金规模做出合理明确的规定。我相信预算管理制度改进工作的不断深入会使财政过度超收、执行结果过度“偏离”预算等问题在未来不断得到解决最终达成理想状态。

3.规范预算稳定调节基金的使用程序。新《预算法》只对预算稳定调节基金的使用程序作了原则性规定，而没有涉及到具体操作层面。比方说，新《预算法》中规定，在预算执行中若出现“需要调入预算稳定调节基金”的情况，则应在预算上对此进行相应调整。这样只是笼统的一句话带过，而在实际操作中的很多细节诸如关于动用该基金所依据的具体法律情形和条件、审查的具体标准、相应审批程序以及基金使用的监管，等等这些都没有做出明确规定。要实现真正科学的预算管理就必须要能在事先针对上述等问题一一作出细致妥当的规定，并通过法律手段加强和规范对预算稳定调节基金的支出项目使用和监督管理检查，只有这样，推动预算从“政府管理的工具”向“管理政府的工具”的转变才有希望。

4.强化预算稳定调节基金的监督程序。新《预算法》第79条第10项对预算稳定调节基金的预算监督作了规定：即在决算时对预算稳定调节基金的规模和使用情况进行审查。但其实，还要做到预算公开，加强对各级人大或其常委会预算审批的监督，建立健全预算绩效管理制度。

四、小结

我们应该认识到，财政管理体制改革尚不成功，还需在制度设计层面上继续努力，尽可能做到全面、完善。例如，我们一般说的跨年度的每一周期为三年，但是在新《预算法》中并未明文规定。而且正常来说，地方政府行政首长的任期一般为五年，那么如果以三年来计一周期的话，其正常任期是不能满足两个跨年度的周期的，这将给继任者以及当地的社会发展带来更多的问题。此外，新《预算法》中没有明确规定地方政府如何开展中期预算管理，而推动地方政府实施中期预算管理是建立健全跨年度预算平衡机制的最终目的。可见，我国要真正建立跨年度的预算平衡机制，依然任重道远。

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