加速落实税收实体法规立法进程的可行性分析

安迪

【摘 要】随着我国市场经济的进一步发展和法制化水平的持续提高，税收因其作为政府履行宏观管理职责的重要手段而受到越来越多的关注，由于目前我国涉税法律制度（尤其是实体法）的法制化程度相对滞后，社会对于加速税收实体法规立法，落实税收法定原则的呼声越来越高。本文在简述我国税收实体法规体系现状及税收实体法规立法紧迫性的基础上，分析现阶段加速落实税收实体法规立法进程的可行性。

【关键词】税收实体法规；立法；可行性

一、加快落实税收实体法规立法进程的原因

（一）我国税收实体法律体系的现状

税收实体法是规定税收法律关系主体的实体权利、义务的法律规范的总称，其构成要素包括纳税人、征税范围、税目、税率、应纳税额的计算、税收优惠等。税收实体法直接影响到国家与纳税人之间权利义务的分配，是税法的核心部分。

目前，我国有15个税种在日常经济活动中被运用和征收，这些税种构成了我国税收实体法立法的客观存在（不包含已经完成立法但尚未实施的环境保护税及以停止征收但尚未正式被废除的营业税）。然而这15个税种所对应的征收规则却并不完全是已经过我国立法机关按照立法程序颁布的法律：截至目前，仅有企业所得税、个人所得税、车船税完成立法程序；其余12个税种仍以国务院颁布的暂行条例为征收依据，尚未完成立法。即使已经完成立法程序的税种，其法律条文中仍然对于行政机关在征税范围、税率、税收优惠的制定等方面赋予了巨大的权力。

（二）加快落实税收实体法规立法进程的紧迫性

在上述情况下，我国现行的税收规则中充斥着大量以行政机关名义制定的行政法规和部门规章，这些行政法规和部门规章制定层次较低、专业性较差、随意性较强且缺乏有效角度与制约，既不利于我国法制体系的完善，也不利于我国经济的平稳向好发展。这主要体现在一下几个方面：第一，不符合宪法和立法法对于税收立法的总体规划；第二，不符合税收法律主义的本质要求；第三，不利于行政机关贯彻“行政中立”原则；第四，不利于市场经济的健康发展；第五，由于行政机构的某些短视行为导致的税收政策频繁调整已在人民群众中造成不良影响。以上情况使得我国税收实体法立法进程达不到市场经济体制发展的要求，达不到法制化发展的要求，达不到税收本身的法定原则要求，税收实体法立法具有强烈的紧迫性。

二、加快落实税收实体法规立法进程的可行性

在面临客观紧迫性的同时，随着我国国力的迅速发展及各方面软硬件建设的日臻完善，我国逐步具备了将剩余税收实体法规上升为法律的主客观条件，这主要表现在以下六个方面：

（一）中央的高度重视

党的十八以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视税收制度改革。党的十八届三中全会明确提出“落实税收法定原则”，重申了严格落实《立法法》提出的税收基本制度属于全国人民代表大会的专属立法权限；中共中央政治局通过的《深化财税体制改革总体方案》提出“推进依法治税”，完善税收立法；第十二届全国人民代表大会第三次会议修正并通过的《立法法》明确提出“税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度”只能制定法律，由“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权”。中央的推进税收法制化程度的一系列举动为开启了包括税收实体法在内的税收法律体系建设的新阶段，也为未来税制法制化提供了方向，具有十分重要的意义。

（二）社会主义市场经济体制逐渐成熟

自党的十四大提出建立社会主义市场经济体制以来，市场经济体制已在我国发展了二十五年。市场经济体制在我国已走出了期初的振荡期，其发展趋于平稳并对中国经济资源的调配发挥着越来越重要的基础性作用。与此同时，国家和社会大众也在这二十五年中适应了市场经济的调配方式、认识了市场经济的运行规律、并能够运用这些认识的规律对宏观经济进行预测和调控，从而使得宏观调控政策趋于成熟和稳定，这正是立法的一项必要条件。税收制度正是国家调控宏观经济的重要手段之一，因此，市场经济本身发展的成熟以及国家对市场经济掌控力的强化便为税收实体法规法制化奠定了适宜的客观环境。

（三）法制进程的大踏步发展

自党的十五大提出“依法治国”基本方略以来，“依法治国”成为以后历届政府的施政重点并逐渐深入人心。我国在2008年已基本形成中国特色社会主义法律体系并在党的十八届四中全会提出建设中国特色社会主义法治体系。法治体系的完善为税收实体法规立法作了以下两方面的准备。第一，涉税周边立法的完善为税收实体法规立法作了法理准备。税收立法源于宪法、技术上受到立法法的限制、需要刑法的强制力保证、借用了民法与经济法的概念并与行政法息息相关。这些周边法律立法的完整与完善性直接关系到税收立法的可行性。近年来这些周边法律的立法及修正为税收立法提供了强大的法律支撑。第二，社会公众的法律意识也随着“依法治国”的推进而显著提升，这种提升将刺激社会公众对法制化的进一步需求和对法制化的参与热情，从而倒逼包括税收实体法规立法在内的法制化进程的向前发展。

（四）对税收的深入认识

近年来包括政府、企业和学术界在内的市场主体对于税收的研究无论从广度上还是深度上均取得了长足的进步。对于税收调节作用的研究早已从“是宏观经济调节的重要手段”的概括性认识深入到了微观影响方式、征纳双方的博弈、最优税制理论等实务性微观领域；涉税学科也已从宏观的税收学和税法扩展到包含税收经济学、税法、税务会计、纳税筹划、税务管理、税务检查、涉税服务等学科在内的宏微观结合、囊括不同涉税主体的税收学科体系。社会公众对税收的认识也早已从以前的“税收只和财税部门有关”的被动纳税转变为积极的“税收与我的利益息息相关”的积极的纳税管理，开始有意识的进行税收筹划并通过中介进行税务管理。对税收的深入认识有助于包括立法者在内的社会公众把握其本质、预测其发展方向，为税收立法奠定认知基础。

（五）立法者综合素质的提升

1984年全国人大授权国务院拟定有关税收条例的一个重要原因在于当时国家最高立法机关的立法者——全国人大代表的立法素质尚未达到订立税收实体法这一重要宏觀经济法律制度的要求。随着前述法制化的进程的大踏步发展，如今的全国人大代表无论从学历构成、法律意识、时政参与度、社会责任感和眼界高度等方面均是三十多年前的人大代表无法比较的。现今立法者个人综合素质和参政议政能力的提升使得他们具备了税收立法所要求的专业性、预测性与全局性，从而为税收实体法规上升为法律提供了主观条件。

（六）已有的涉税法律立法经验

现阶段我国税收实体法的立法并不是从零开始的白手起家。截至目前，我国已完成了企业所得税、个人所得税、车船税、环境保护税等四部税收实体法的立法程序，《烟叶税法》（征求意见稿）已完成公开征求意见阶段、正在形成草案以待提交全国人大常委会审议。这些已有的立法经验本身已经证明了税收实体法立法的可行性，并为未来的税收实体法规立法提供了宝贵的经验。

三、结论

根据以上的论述可以看出，社会主义市场经济的发展要求我们尽快实现税收实体法规真正、全面的法律化。中央的高度重视、市场经济的日趋平稳运行、法制化的深入推进、对税收的不断认识、立法者素质的提高、已有的立法经验都保证了税收实体法规立法的可行性。可以说，加快实收实体法规立法，如今正当时。